Mobiliteit en de Omgevingswet: met het Besluit werkgebonden personenmobiliteit wil de regering sturen op verduurzaming van woonwerkverkeer en zakelijk verkeer

Grondslag voor de regulering van mobiliteit

Artikel 4.3 lid 1 onder b van de Omgevingswet verplicht de regering om regels vast te stellen voor activiteiten die nadelige gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, zoals milieubelastende activiteiten (zie hieromtrent ook onze eerdere blog). Dergelijke regels zijn opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Het voorgehangen Besluit werkgebonden personenmobiliteit (hierna gemakshalve: het ontwerpbesluit) voegt  een nieuwe afdeling  toe aan het Bal. Die afdeling wijst (i) woon-werkmobiliteit en (ii) zakelijke mobiliteit aan als milieubelastende activiteit (MBA). Ook bepaalt die afdeling grenswaarden voor de emissie in de lucht van CO₂. Zo zal vanaf 2050 een emissiegrenswaarde van 0 g per reizigerskilometer gelden, zowel voor zakelijke mobiliteit als woon-werkmobiliteit (zie verder: Doelstellingen en emissiegrenswaarden die zullen gelden). Er zal geen vergunning vereist zijn voor deze MBA.

Kortom: i) woon-werkmobiliteit en ii) zakelijke mobiliteit zal worden gereguleerd als MBA in het kader van de Ow. Dit ontwerpbesluit laat dus zien hoe breed het begrip MBA in de bijlage van de Omgevingswet is en hoe veel activiteiten in theorie kunnen worden aangewezen in het Bal zodat deze activiteiten door Rijksregels kunnen worden gereguleerd eventueel via een vergunningplicht.

Doelgroep én de aanwijzing als MBA

Het ontwerpbesluit is gericht op ondernemingen of rechtspersonen die meer dan 100 werknemers in dienst hebben. Voor deze groep ondernemingen geldt dat woon-werkmobiliteit en zakelijke mobiliteit binnen Nederland als milieubelastende activiteit zullen worden aangemerkt in hoofdstuk 18 van het Bal (art. 18.11). Hoe dat verkeer (binnen Nederland) wordt geregistreerd, bespreken wij hierna.

Uitzondering / wat buiten de aanwijzing als MBA valt….

Uit de toelichting van het ontwerpbesluit volgt dat het gaat om de totale afstand die de werkgever de werknemers ‘laat reizen’ reizen binnen Nederland waarvoor de werknemer i) een financiële vergoeding ontvangt of ii) waarvoor de werknemer een vervoerbewijs voor openbaar vervoer, een fiets, een bromfiets of scooter en motorvoertuig ter beschikking krijgt gesteld (nota van toelichting op de voorhangversie, p. 6). Buiten de aanwijzing als MBA valt het vervoer met vliegtuigen, helikopters, vaartuigen (ook per pont) of werktuigen (18.11 lid 2 onder d). Ook het vervoer van goederen of dieren, personenvervoer, hulpverleningsdiensten en militair gebruik valt buiten de aanwijzing als MBA (18.11 lid 2). Dus als een transportonderneming met meer dan 100 werknemers met vrachtauto’s goederen transporteert naar haar klanten, geldt het verkeer dat de chauffeur moet maken naar de transportonderneming als MBA op grond van het ontwerpbesluit, maar het vervoer van goederen met de vrachtauto’s niet. Als een werknemer geen financiële vergoeding ontvangt voor een zakelijke reis of zijn reis van of naar werk of geen fiets, bromfiets, scooter, motorvoertuig of vervoersbewijs voor openbaar vervoer krijgt van zijn werkgever, dan is deze reis ook uitgezonderd.

Het begrip “werknemer”

De peildatum om te bepalen of de grens van 100 werknemers wordt behaald, is 1 januari van het kalenderjaar waarover de emissies moeten worden gerapporteerd (18.15 lid 1 onder d). Als de onderneming over het jaar 2025 moet rapporteren, dan is bepalend of de onderneming op 1 januari 2025 100 of meer werknemers in dienst heeft. Een werknemer wordt volgens artikel 18.1 van het ontwerpbesluit gedefinieerd als “degene de krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van ten minste twintig uur betaalde arbeid per maand voor een onderneming of rechtspersoon“. Gedetacheerden worden in beginsel niet meegenomen in de berekening, tenzij een arbeidsovereenkomst is afgesloten. De situatie kan zich dan voordoen dat een onderneming met 100 werknemers waarvan een deel gedetacheerd is bij een andere onderneming, toch onder de reikwijdte van het ontwerpbesluit valt. Medewerkers met afroepcontracten of deeltijdscontracten voor minder dan 20 uur vallen niet onder de definitie van ‘werknemer’. Ook vrijwilligers worden buiten beschouwing gelaten. Voor buitenlandse ondernemingen geldt dat de vestiging in Nederland meer dan 100 werknemers moet hebben. Onder het werknemersbegrip vallen ook personen met een publiekrechtelijke aanstelling, zodat ook gemeentes, provincies en het Rijk vallen onder ondernemingen of rechtspersonen op grond van het ontwerpbesluit.

Doelstellingen en emissiegrenswaarden die zullen gelden

In de Europese Klimaatwet is de tussentijdse doelstelling opgenomen om de netto-uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 ten minste 55% te reduceren ten opzichte van 1990 (artikel 4 lid 1). In de (Nederlandse) Klimaatwet is het doel verankerd om de CO₂-emmissies in 2030 met 49% te verminderen ten opzichte van 1990 (artikel 2 lid 2).

Om deze doelen te realiseren zijn in het ontwerpbesluit voorschriften voorgesteld, zoals emissiegrenswaarden. Die voorschriften zijn gericht tot degene die een in art. 18.11 Bal aangewezen MBA verricht (18.6 ontwerpbesluit).

Voor woon-werkmobiliteit is nog geen emissiegrenswaarde opgenomen omdat daarvoor nog onvoldoende data beschikbaar is. Daarom wordt voor woon-werkmobiliteit op een later moment een emissiegrenswaarde vastgesteld. Daarbij zal ook worden bepaald op welk tijdstip (voor 1 januari 2050) daaraan moet worden voldaan (nota van toelichting op de voorhang versie, p. 9). Het ontwerpbesluit bepaalt wel dat de emissie in de lucht van kooldioxide door woon- en werkmobiliteit en zakelijke mobiliteit met ingang van 1 januari 2050 op 0 gram per reizigerskilometer moet liggen (art. 18.12 lid 1 ontwerpbesluit).

Voor de zakelijke mobiliteit geldt wel een emissiegrenswaarde: met ingang van 1 januari 2026 geldt een emissiegrenswaarde van 96 gram in kalenderjaargemiddelde per reizigerskilometer (art. 18.12 lid 2 ontwerpbesluit). Een onderneming voldoet aan deze norm als de emissie in de lucht van CO₂ door zakelijke mobiliteit in het kalenderjaar niet hoger is dan 96 gram vermenigvuldigd met het aantal reizigerskilometers in het eerste kalenderjaar waarover de onderneming gegevens moet verstrekken (18.12 lid 3 ontwerpbesluit). Voldoet de onderneming niet aan de norm, dan is sprake van een overtreding en moet, zo volgt uit de toelichting, de onderneming de CO₂ emissie terugbrengen, bijvoorbeeld door minder te reizen, meer online vergaderen en thuiswerken, anders reizen door meer gebruik te maken van fiets en openbaar vervoer, of schoner te reizen door elektrificatie van het wagenpark en het bieden van een hogere kilometervergoeding bij gebruik van auto’s met een lage CO₂-emissie (nota van toelichting op de voorhang versie, p. 8). Anders dan bij het systeem van emissiehandel voor broeikasgassen kunnen er dus geen emissierechten worden gekocht in de markt ter dekking van de CO₂-emissie.

De norm van 96 gram is gebaseerd op het Nederlands gemiddelde voor 2026, aldus de Nota van Toelichting op de voorhangversie (p. 27), maar hoe het aantal van 96 gram is berekend verduidelijkt de Nota van Toelichting op de voorhangversie niet. De norm treedt niet direct in werking treden maar – na overleg met de stakeholders – op een nog te bepalen moment (nota van toelichting op de voorhang versie, p. 9). Wel zal op basis van de rapportages die jaarlijks op grond van artikel 18.15 ontwerpbesluit moeten worden ingediend, worden beoordeeld of de in het Klimaatakkoord afgesproken reductie van de CO₂-emissie door werkgebonden personenmobiliteit in 2030 gehaald gaat worden (reductie van 1 Mton). Daarop gaan wij hierna in bij ‘informatieverstrekking’.

Informatieverstrekking

Om te berekenen of aan deze doelstellingen is voldaan, moeten grote ondernemingen jaarlijks op uiterlijk 30 juni gegevens verstrekken aan het bevoegd gezag (artikel 18.15 ontwerpbesluit). De gegevens moeten worden verstrekt met gebruikmaking van de door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat beschikbaar gestelde elektronische voorziening (art. 18.15 lid 4). Volgens de Nota van Toelichting op de voorhangversie (p. 13) is de elektronische voorziening zodanig ingericht dat de regeldruk zo laag mogelijk blijft. De voorziening berekent op basis van de ingevoerde gegevens en overeenkomstig de berekeningsmethode van art. 18.14 automatisch de CO₂-emissie. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) zal deze beheren. Die keuze voor RVO is niet vanzelfsprekend omdat RVO de uitvoeringsorganisatie is van de Minister van Economische Zaken en Klimaat, terwijl het ontwerpbesluit valt onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat.

De regering streeft ernaar om de voorziening uiterlijk 15 januari 2023 operationeel te hebben. Het gaat daarbij enerzijds om basisinformatie, zoals de naam, het inschrijvingsnummer, het adres van een onderneming en het aantal werknemers. Anderzijds moeten de grote ondernemingen informatie delen over de gebruikte reismodaliteiten, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen reizen met het openbaar vervoer, per fiets of te voet, per bromfiets of scooter en per motorvoertuig. Als gebruik is gemaakt van een bromfiets, scooter of motorvoertuig, moet vervolgens informatie worden verstrekt over de gebruikte brandstof of andere voeding van de motor van het voertuig. Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen elektrische voertuigen, elektrische voertuigen gecombineerd met benzine, diesel of waterstof en voertuigen die draaien op LPG, CNG, LNG, benzine, biobrandstof of diesel.

Voor werknemers die met verschillende reismodaliteiten van en naar werk reizen, kan worden volstaan met de gegevens over de reismodaliteit waarmee deze werknemers de meeste reizigerskilometers hebben afgelegd. Als het jaargemiddelde op twee opeenvolgende jaren niet hoger is dan 3 gram per reizigerskilometer, dan is een onderneming niet verplicht om informatie te delen over de gebruikte reismodaliteiten (artikel 18.15 lid 5 ontwerpbesluit).

Het oude – nu nog van toepassing zijnde – systeem

Op dit moment is het mogelijk om via een omgevingsvergunning voor milieu en algemene regels eisen te stellen aan de emissies van verkeer van personen en goederen. Dit is mogelijk in het belang van “bescherming van het milieu”. Het belang van bescherming van het milieu ziet op alle gevolgen van het milieu, waaronder indirecte gevolgen zoals hinder van aan- en afrijden van motorvoertuigen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) kan dat alleen worden gereguleerd via algemene regels of vergunning als verkeer kan worden toegerekend aan de inrichting. De gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting wordt niet aan de inrichting toegerekend als het verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:1260 en onze eerdere blog). Bedrijven hebben daarnaast een zorgplicht om nadelige gevolgen voor het milieu zoveel mogelijk te voorkomen (artikel 1.1a Wet Milieubeheer). In een omgevingsvergunning voor milieu werden bedrijven op basis van Handreiking Vervoermanagement – ten onrechte – verplicht gesteld maatregelen te treffen om hinder van motorvoertuigen te beperken. In deze handreiking werd – volgens de Afdeling ten onrechte – verwezen naar de algemene zorgplicht van de Wet Milieubeheer. In een uitspraak van 19 april 2019 bepaalde de Afdeling namelijk expliciet dat daarom geen vergunningvoorschriften kunnen worden opgelegd om het gehele vervoerstraject van en naar een inrichting te verduurzamen. Een beroep op de algemene zorgplicht, was volgens de Afdeling onvoldoende. Het ontwerpbesluit biedt een raamwerk waarbinnen de negatieve gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de bedrijven in de toekomst wél  kunnen worden gereguleerd. De Omgevingswet biedt hier dus een reguleringsmogelijkheid die voorheen op grond van het systeem van de Wet milieubeheer niet mogelijk was.

Bevoegd gezag – toezicht en handhaving

Doorgaans zal het bevoegd gezag het college van burgemeesters & wethouders zijn in de gemeente waar de grote onderneming is gevestigd (18.4 ontwerpbesluit). Als een grote onderneming meerdere vestigingen heeft, dan zal het college van burgemeesters & wethouders van de gemeente van de hoofdvestiging (als omschreven in artikel 1 onder k Handelsregisterwet) het bevoegd gezag zijn. Een onderneming kan zelf eenvoudig een vestiging aanmerken als hoofdvestiging, zoals blijkt uit de Handelsregisterwet (artikel 11 lid 2 Handelsregisterwet). Dit kan mogelijk tot forumshopping leiden, waarbij ondernemingen de hoofdvestiging afstemmen op de gemeente van voorkeur.

Op het moment dat grote ondernemingen niet voldoen aan de verplichtingen uit het ontwerpbesluit, komt handhaving in beeld. Het bevoegd gezag is verplicht om in dat geval haar uitvoerings- en handhavingstaken op te dragen aan een omgevingsdienst (art. 13.12 Omgevingsbesluit). De omgevingsdienst controleert vervolgens rapportages op volledigheid, betrouwbaarheid en inhoud. Als niet aan de emissiegrenswaarde wordt voldaan, kan de omgevingsdienst bedrijven verplichten om maatregelen te treffen, zo nodig door middel van een bestuurlijke sanctie. Wat die maatregelen zijn, is hiervoor aan de orde gekomen. De Nota van toelichting (nota van toelichting op de voorhang versie p. 27) wijst overigens op subsidieregelingen die een onderneming kan benutten om een overgang naar elektronisch vervoer te bewerkstellingen.

Maatwerk?

Maatwerk kan alleen worden gesteld ten aanzien van de emissiegrenswaarde die in art. 18.12 ontwerpbesluit is opgenomen. Als de emissiegrenswaarde voor een bepaalde sector of in een bepaald gebied onredelijk uitpakt, kan het bevoegd gezag zodoende maatwerkregels opnemen in een omgevingsplan (artikel 18.7 ontwerpbesluit). Maatwerkregels kunnen worden vastgesteld ten aanzien van locaties en ten aanzien van activiteiten. Het kan daarbij gaan om bestaande of toekomstige activiteiten.

Daarnaast kan het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften stellen ten aanzien van één onderneming of rechtspersoon ten aanzien van de emissiegrenswaarde (artikel 18.8 ontwerpbesluit en artikel 18.12 ontwerpbesluit). Een verzoek van een onderneming om versoepeling zal goed moeten worden gemotiveerd.

Omgevingsplan: een vangnet?

Wat op rijksniveau in het Bal niet als milieubelastende activiteit wordt aangemerkt, kan op grond van artikel 2.3 Omgevingswet lokaal via het omgevingsplan worden gereguleerd. Op grond van artikel 4.1 lid 1 Omgevingswet bevat het gemeentelijke omgevingsplan regels over “activiteiten die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving”. Het begrip “fysieke leefomgeving” is ruimer dan het eerdergenoemde belang van bescherming van het milieu. In de bruidsschat is een zorgplicht opgenomen voor gemeenten, die ziet op het zoveel mogelijk voorkomen of beperken van nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van personen en vervoer van goederen van en naar de activiteit of inrichting (artikel 22.44 Invoeringsbesluit Omgevingswet). Dit biedt mogelijkheden voor gemeenten om eventuele leemtes in wetgeving aan te vullen. Bijvoorbeeld voor bedrijven die minder dan 100 werknemers in dienst hebben. Het is denkbaar dat een gemeente voor zulke bedrijven een specifiek voorschrift uit het Bal overneemt in het omgevingsplan. Ondernemingen moeten hier rekening mee houden. Het is maar de vraag of dit echter de gewenste gevolgen teweegbrengt.  Als gemeenten pluriform beleid voeren leidt dit niet vanzelfsprekend tot de landelijke afname van emissies waar de regering op doelt.

Tot slot: tips voor de praktijk

Het ontwerpbesluit leidt tot het overleggen van gegevens die in veel bedrijven vermoedelijk nog niet beschikbaar zijn. Voor een onderneming is het dus raadzaam om vooruitlopend op 1 januari 2023 wanneer de Omgevingswet vermoedelijk in werking treedt te bezien of de gegevens eenvoudig kunnen worden versterkt.

Verder vereist het ontwerpbesluit  op de korte termijn duurzaam beleid van grote ondernemingen voor woon- werk mobiliteit en zakelijke mobiliteit. Omdat de emissies in 2050 naar nul moeten gaan is het praktisch bezien raadzaam om vervoer met de auto die rijdt op fossiele brandstoffen zoveel mogelijk te beperken. Dit kan bijvoorbeeld door het aantal parkeerplekken te beperken of alternatief vervoer aantrekkelijker te maken. Ook kunnen ondernemingen elektrische auto’s beschikbaar stellen, daar waar alternatief vervoer onrealistisch is. Waar dit onmogelijk blijkt, is in overleg met de gemeente wellicht nog ruimte voor maatwerkvoorschriften.

Als de beoogde reductie in 2025 al is bereikt, worden de verplichte emissiegrenswaardes opgeschort en resteert slechts de hiervoor besproken informatieplicht. Ondernemingen die twee jaar achtereenvolgend zeer positieve resultaten boeken, kunnen worden gevrijwaard van deze informatieplicht. Wellicht is dat een stimulans voor innovatieve ideeën.