Minister neemt de regie op de volkshuisvesting, maar zonder voldoende acteurs en decors wordt het niets!

Aanleiding van het wetsvoorstel

De aanleiding van het wetsvoorstel is dat er een groot tekort aan woningen bestaat. Tot en met 2030 zijn er 981.000 nieuwe woningen nodig. Daarvan moet twee derde betaalbare koop- en huurwoningen zijn.

Pijlers van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel beoogt dit doel te bereiken langs drie pijlers:
 

1. Regie op aantallen woningen en locaties, in samenhang met het versnellen van beroepsprocedures voor woningbouwprojecten.

   Deze pijler voorziet zowel in stimulering van beleid en besluitvorming ten behoeve van woningbouw (onder meer door middel van de introductie van het volkshuisvestingsprogramma en het vaststellen van instructieregels en instructies), als in aanscherping en versnelling van procedures ten einde de vereiste besluitvorming zo snel mogelijk onherroepelijk te krijgen.
    

2. Regie op betaalbare woningen en evenwichtige verdeling van de woningen.

   Deze pijler voorziet in instrumentarium om te kunnen sturen op het toevoegen van betaalbare nieuwbouwwoningen, het behoud van betaalbare woningen en het toewijzen aan de juiste doelgroep. Onder meer wordt gestreefd naar de bouw van twee derde betaalbare woningen. Daarbij worden de termen betaalbare koop, middenhuur en sociale huur, die van toepassing zijn op instructieregel voor het volkshuisvestingsprogramma en voor het stellen van regels in het omgevingsplan, geüniformeerd. Dit draagt bij aan de eenduidigheid en voorspelbaarheid voor overheden en marktpartijen.
    

3. Het verstevigen van de lokale prestatieafspraken.

   Met woningcorporaties is afgesproken dat zij tot en met 2030 250.000 sociale huurwoningen en 50.000 middenhuurwoningen gaan bouwen. Via lokale prestatieafspraken moeten zij met gemeenten onder andere vastleggen waar en wanneer die woningen gebouwd gaan worden. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid voor corporaties en gemeenten om niet alleen geschillen over de totstandkoming maar ook over de uitvoering van de prestatieafspraken aan de minister voor te leggen voor een bindende afspraak. Daarnaast wordt het werkgebied van de woningcorporaties vergroot tot de hele provincie. Woningcorporaties met meer financiële middelen kunnen daardoor in een groter gebied bijdragen aan de volkshuisvestelijke opgave.

Structuur

De Wvrv wordt uitgewerkt in het Besluit versterking regie volkshuisvesting (Bvrv) en de Regeling versterking regie volkshuisvesting (Rvrv). 

Het Bvrv wijzigt het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) (waaronder de ladder voor duurzame verstedelijking), het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 en het Omgevingsbesluit. Het Bvrv voorziet in uniforme definities van onder meer sociale huur, middenhuur en betaalbare koopwoningen. Daarnaast bevat het Bvrv instructieregels voor gemeentelijke en provinciale volkshuisvestingsprogramma’s, omgevingsplannen en omgevingsverordeningen.

De Rvrv bevat een nadere uitwerking van de voorwaarden betreffende urgent woningzoekenden, het aanwijzen van ouderen en aandachtsgroepen in het volkshuisvestingsprogramma en de verruiming van de bevoegdheid van de Adviescommissie geschilbehandeling prestatieafspraken om ook te adviseren over de nakoming van lokale prestatieafspraken.

Een nadere beschouwing van het volkshuisvestingsprogramma

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) is het programma als nieuw instrument geïntroduceerd. Hierin wordt het te voeren beleid op het gebied van de fysieke leefomgeving uitgewerkt (art. 3.5 onder a Ow) en bevat ook maatregelen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken (artikel 3.5 onder b Ow). Het programma is, net zoals de omgevingsvisie, een instrument voor beleidsontwikkeling.  Waar de omgevingsvisie één integraal, samenhangend strategisch plan over de fysieke leefomgeving is, kan het programma worden gezien als een concrete uitwerking van de omgevingsvisie. 

In de Wvrv staat dat het Rijk, provincies en gemeenten een verplicht volkshuisvestingsprogramma moeten vaststellen. In een volkshuisvestingsprogramma staat bijvoorbeeld concreet hoeveel en waar gebouwd gaat worden, maar ook voor wie (zodat alle aandachtsgroepen voldoende aan bod komen). De provincies krijgen de opdracht om samen met de gemeenten te zorgen voor voldoende bouwlocaties voor woningen in het omgevingsplan, inclusief extra locaties om uitval of vertraging op te vangen (130% plancapaciteit). 

Het doel van het volkshuisvestigingsprogramma is dat de landelijke doelen naar lokaal niveau worden vertaald. Het programma maakt dit direct concreet voor overheden enerzijds, omdat zij eenduidig aan de landelijke doelen kunnen werken. Anderzijds geldt dit ook voor marktpartijen en woningcorporaties, omdat zij weten waar en wanneer zij woningbouwprojecten kunnen gaan ontwikkelen. 

Het volkshuisvestingsprogramma kan plan-milieueffectrapportage-plichtig (plan-mer-plichtig) zijn (afdeling 16.4.1 Ow). Bepalend is of het programma voldoet aan de criteria die voortvloeien uit artikel 3 van de Strategische milieubeoordeling richtlijn (smb-richtlijn). Indien het programma plan-mer-plichtig is, gelden in de voorbereidingsprocedure aanvullende regels, zoals advisering door de Commissie mer (artikel 16.39 Ow en 11.2 Ob).

De Wvrv omvat instructieregels voor het volkshuisvestingsprogramma van het Rijk, provincies en de gemeenten (artikel 4.33 – 4.35 Bkl). De instructieregels voor Rijk en provincies houden de verplichting in dat twee derde van de nieuwbouw op nationaal, provinciaal en regionaal niveau betaalbare woningen moeten zijn. De instructieregels voor gemeenten zijn gericht op meer balans in de samenstelling van de woonvoorraad in de regio en per gemeente. Meer concreet: gemeenten die op dit moment een aandeel sociale huur hebben dat hoger is dan het landelijke gemiddelde worden verplicht een hoger percentage van hun nieuwbouwopgave voor middeninkomens in te vullen. In gemeenten waar dit andersom is moet juist een hoger percentage sociale huur worden opgenomen in de nieuwbouwopgave. In het hoofdlijnenakkoord is daarbij bepaald dat minimaal 30% gemiddeld van alle nieuwbouw sociale huurwoningen moeten zijn (inclusief gebiedsgerichte differentiatie).

Een nadere beschouwing van de mogelijkheden van versnelling van besluitvorming en (beroeps)procedures

Versnellen van beroepsprocedures

Om woningbouw te versnellen en het woningtekort verminderen is vereist dat het proces van het realiseren van een woning wordt ingekort en efficiënter wordt. Het Rijk zet met het Plan van aanpak versnellen processen en procedures woningbouw (“Plan van aanpak”) (dit is een verdere uitwerking van actielijn 2 onder Programma Woningbouw ‘Sneller van initiatief naar realisatie’) dat in januari 2023 is gepubliceerd, in op een structureel snellere ontwikkeling van woningbouwprojecten. Het Plan van aanpak biedt maatregelen om het woningbouwproces efficiënter in te richten en het aantal juridische procedures te verminderen. Onder andere door schakelen van processen en procedures, landelijke en regionale versnellingstafels, het versterken van capaciteit van decentrale overheden, participatie, stimuleren van andere werkwijze in bezwaarschriftprocedures en standaardiseren van bouweisen. De doorlooptijden van woningbouwprojecten worden ook aanzienlijk vertraagd wanneer er over deze projecten wordt doorgeprocedeerd tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”). De voorgestelde maatregelen in de Wvrv voor het versnellen van beroepsprocedures zijn daarom het sluitstuk van verschillende acties die worden ingezet om woningbouw te versnellen en het woningtekort verminderen. 

Het wetsvoorstel voorziet daarom in een aantal procedurele versnellingen om de doorlooptijden van beroepsprocedures te verkorten voor de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën woningbouwprojecten. In het Bvrv zijn woningbouwprojecten voor 12 woningen of meer in een aaneengesloten gebied aangewezen als zo’n categorie, voor een periode tot 1 januari 2031. Deze datum is gekozen, omdat dit aansluit bij de woningbouwopgave die tot en met 2030 zou moeten worden gerealiseerd Voor deze categorie projecten staat slechts beroep in één instantie bij de Afdeling open. Deze beroepsprocedures worden daarbij versneld behandeld (zie afdeling 8.2.3 Awb), er kunnen geen beroepsgronden na afloop van de beroepstermijn worden ingediend (geen pro forma beroep) en er geldt een uitsprakentermijn van 6 maanden. 

De voorgestelde procedurele versnellingen van de versnelde behandeling van de beroepsprocedure, verbod op pro forma beroep beroepsschriften en de uitsprakentermijn van 6 maanden zijn naar analogie van de procedurele versnellingen uit de Crisis- en herstelwet (de “Chw”)). Ook de aanwijzing van de categorie woningbouwprojecten van ten minste twaalf woningen in een aaneengesloten gebied komt overeen met de aanwijzing in de Chw zoals die tot 1 januari 2024 gold (categorie 3.1 bijlage I Chw). Een verschil is echter wel dat de uitsprakentermijn van zes maanden onder de Chw aanving na afloop van de beroepstermijn, terwijl deze termijn in de voorgestelde wijziging pas aanvangt na ontvangst van het verweerschrift. 

De Afdeling advisering van de Raad van State (“Afdeling advisering”) is kritisch over dit onderdeel van het wetsvoorstel. Deze procedurele versnellingen zijn volgens de Afdeling advisering belangrijke beperkingen in het beroepsrecht van belanghebbenden, terwijl een duidelijke samenhang tussen de met het wetsvoorstel beoogde regie op de volkshuisvesting en de beoogde versnelde behandeling van beroepsprocedures volgens de Afdeling advisering ontbreekt. De Afdeling advisering vraagt zich daarbij af of de met het voorstel beoogde versnelling van doorlooptijden van woningbouwprojecten uitvoerbaar en haalbaar is. In dat kader wijst de Afdeling advisering erop dat de doorlooptijden bij de Afdeling al onder druk staan door een verhoogde instroom van zaken, een tekort aan personeel en de toenemende bewerkelijkheid van omgevingsrechtelijke zaken. Het voorstel bevat echter geen maatregelen om deze knelpunten op te lossen. Volgens de Afdeling advisering zal de beoogde versnelde behandeling in de bestaande situatie dan ook feitelijk niet haalbaar zijn. 

Om een kortere doorlooptijd van procedures te bevorderen wordt met het wetsvoorstel ook voorgesteld om de vergoeding van griffiekosten van belanghebbenden in procedures in hoger beroep over onteigeningsbesluiten te wijzigen. Voorgesteld wordt om in deze hoger beroepsprocedures niet langer te bepalen dat het griffierecht, ongeacht de uitkomst daarvan, altijd volledig wordt vergoed, maar dit aan het oordeel van de bestuursrechter over te laten overeenkomstig het gebruikelijke regime van de Awb. 

Motivering voor een ‘straatje erbij’ wordt voor kleinschalige woningbouwlocaties vereenvoudigd

Het is volgens de regering verder noodzakelijk dat zowel binnen- als buitenstedelijke locaties voor woningbouw zoveel mogelijk worden benut. Daarom wordt De Ladder voor duurzame verstedelijking (de “Ladder”) voor kleinschalige woningbouwprojecten gewijzigd. 

Een Laddertoets (artikel 5.129g Bkl) moet worden verricht wanneer wordt voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zoals bijvoorbeeld detailhandel, kantoren of woningbouw. In deze Laddertoets moet dan rekening worden gehouden met de behoefte van de nieuwe ontwikkeling en met de mogelijkheden om binnen bestaand stedelijk gebied (of binnen bestaand stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van bestaand stedelijk gebied) in die behoefte te voorzien. De Laddertoets schrijft niet inhoudelijk voor op welke locatie al dan niet mag worden gebouwd, maar vraagt om een goede afweging (en motivering) van verschillende belangen. Dit zorgt in de praktijk regelmatig voor extra onderzoekslasten, tijd en kosten wat woningbouwprojecten kan vertragen. 

Met het Bvrv wordt de Laddertoets gewijzigd. Deze wijziging houdt in dat woningbouw pas als stedelijke ontwikkeling wordt aangemerkt als het gaat om de ontwikkeling of uitbreiding van een woningbouwlocatie van meer dan vijftig nieuwe woningen. Dit betekent dat bij kleinschalige woningbouwlocaties (van vijftig of minder woningen) buiten bestaand stedelijk gebied niet meer rekening hoeft te worden gehouden met mogelijkheden om in de behoefte van die woningbouwontwikkeling binnen het bestaand stedelijk gebied te voorzien. Tot op heden ligt deze drempel op 12 woningen.

Observaties

• Het verplichte volkshuisvestingsprogramma met aantallen en locaties biedt duidelijkheid en omvat  in wezen het belang van de Laddertoets. Wij denken daarom dat het voor de praktijk gunstiger is om te werken met een integraal woningbouwplan in plaats van met losse plannen met afzonderlijke onderbouwingen en een afzonderlijke Laddertoes.
• Bouwen blijft mensenwerk en blijft, ondanks de voorgestelde wijzigingen, afhankelijk van verschillende derde partijen zoals adviseurs, ambtenaren en rechters. Het wetsvoorstel en onderliggende stukken gaat hier niet op in. Wij vragen ons daarom ook af in hoeverre daar rekening mee is gehouden in het hoofdlijnenakkoord. 
• Daarnaast vergt bouwen naast het ruimtelijke spoor ook bijvoorbeeld infrastructuur en stroom. Het overvolle stroomnet kan ook een obstakel zijn waarmee rekening moet worden gehouden en dat voor vertraging kan zorgen. De Wvrv regelt hier zelf niets over, maar is hiervan wel afhankelijk. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat is voornemens bepaalde besluiten voor energieinfrastructuur aan te wijzen in een algemene maatregel van bestuur (AMvB), de ‘Aanwijzing elektriciteitsprojecten vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen’, waarvan de versnelde uitvoering noodzakelijk is. De internetconsultatie over deze AMvB is inmiddels gesloten. Deze stap kan een belangrijke versnelling zijn in de – voor de Wvrv – benodigde  uitbreiding van het stroomnet. 
• Het is de vraag of de voorgestelde procedurele versnellingen daadwerkelijk de doorlooptijden van woningbouwprojecten zullen verkorten. De voorgestelde procedurele versnellingen zijn niet nieuw, maar naar analogie van de procedurele versnellingen onder de Chw. Bekend is dat de uitspraken termijn van 6 maanden ook onder de Chw al lange tijd niet werd gehaald. De vraag is dan ook of de procedurele versnellingen feitelijk uitvoerbaar zijn, als het wetsvoorstel geen maatregelen bevat om de personeelstekorten en vertragingen in de rechtspraak op te lossen. In dat kader merkt de Afdeling advisering dan volgens ons ook terecht op dat het opnemen van de voorgestelde regeling verwachtingen wekt die in de huidige praktijk van de rechtspraak niet waargemaakt kunnen worden. Wij denken daarom dat investeren in de ‘voorkant’ van het proces van toegevoegde waarde is. Als vanaf het eerste moment veel aandacht wordt besteed aan participatie en/of een juridische toets van ontwerpplannen kan dat bijdragen aan het versnellen van het proces.