Meer ruimte voor het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht

De uitspraak samengevat

Van bestuurdersperspectief naar burgerperspectief

Aan toepassing van vertrouwensbeginsel stelt de bestuursrechtspraak op dit moment hoge eisen: er moet sprake zijn van aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke (‘harde’) toezeggingen waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. In het omgevingsrecht slaagt een beroep op het vertrouwensbeginsel maar zelden. Ofwel de toezegging is niet hard genoeg, ofwel zij is niet toe te rekenen aan het bevoegde orgaan. Vaak is er ook een bewijsprobleem. Dat leidt nogal eens tot onbegrip, omdat de lat voor gerechtvaardigd vertrouwen in het dagelijkse leven een stuk lager ligt dan de bestuursrechter hem legt. In allerlei publicaties wordt deze stand van zaken onbevredigend genoemd, maar de rechtspraak bleef de afgelopen decennia onverminderd streng. Daar komt nu verandering in. De Afdeling vindt dat bij de vraag of sprake is van een bindende toezegging meer de nadruk moet worden gelegd op het perspectief van 'de redelijk denkende burger' dan van de bedoelingen van het bestuursorgaan en zijn ambtenaren. Maar als er in dit nieuwe perspectief sprake is van een bindende toezegging, wil dat nog niet zeggen dat die toezegging altijd moet worden ingelost. Er kunnen namelijk zwaarder wegende belangen zijn die zich daartegen verzetten. De Afdeling noemt strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. Als om die reden een toezegging niet nagekomen kan worden, moet het bestuursorgaan volgens de Afdeling nagaan of er aanleiding is zogenaamde 'dispositieschade te vergoeden.

Met de nieuwe lijn is niet gezegd dat een beroep op het vertrouwensbeginsel nu gemakkelijk succes heeft. Het zal niet toevallig zijn dat de Afdeling in haar persbericht  wijst op twee uitspraken, één waarbij het beroep wel succes heeft, en een waarbij dat niet het geval is.

Drie stappen

Bij de vraag of toezeggingen van overheidszijde gehonoreerd moeten worden zag AG Wattel drie knoppen om aan te draaien:

1. hoe snel kun je spreken van een toezegging;
2. hoe belangrijk is het dat deze toezegging is gedaan door een bevoegd persoon (ambtenaar, wethouder, gedeputeerde);
3. als er sprake is van tegengestelde belangen, hoe moeten die belangen dan worden gewogen?

Dit knoppenmodel heeft de Afdeling expliciet overgenomen, zij het dat zij spreekt van drie stappen. Die bespreek ik nu een voor een.

Stap 1: Is sprake van een toezegging (r.o. 11.2)

Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend, aldus de Afdeling.

Daarbij geeft de Afdeling de volgende aandachtspunten:

• zowel uitlatingen (mededelingen) als gedragingen (feitelijk handelen of nalaten) kunnen een 'toezegging' opleveren. Dat is heel ruim (met name het 'nalaten') en de nuances volgen dan ook snel.
• de betrokkene moet wel te goeder trouw zijn, wat in elk geval betekent dat hij de overheid van de benodigde relevante informatie voorziet. Het verzwijgen of verdoezelen van een relevante omstandigheid kan tot rechtsverlies lijden.
• de betrokkene is niet te goeder trouw als hij begreep of moest begrijpen dat de ambtenaar 'buiten zijn boekje ging'. Daarbij speelt de deskundigheid van de betrokkene (groot bedrijf of eenvoudige burger) een rol.
• volgens de Afdeling rust op de betrokkene een onderzoeksplicht. Ik neem aan dat de Afdeling daarmee bedoelt dat als de betrokkene reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van de toezegging, hij moet doorvragen.
• tot slot moet de toezegging concreet zijn en gericht tot de betrokkene. Aan algemene voorlichting of toezeggingen aan anderen kunnen geen rechten worden ontleend. Anderzijds moet een voorbehoud van overheidszijde ook concreet zijn: een algemene disclaimer die soms onder mails van overheden staat, is niet effectief.

Stap 2: kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend (r.o. 11.3)

Op dit punt zat er al beweging in de rechtspraak sinds de bekende uitspraak over de Overbetuwse paardenbak. De Afdeling gaat nu nog een stapje verder en zal ook in gevallen waarin niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan wordt gedaan, minder de nadruk leggen op de precieze bevoegdheidsverdeling. Ook in die gevallen kan een toezegging worden toegerekend aan het bevoegde orgaan, indien de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

Ook hier geeft de Afdeling enkele aandachtspunten:

• als een wethouder op het terrein van zijn portefeuille toezeggingen doet en de betrokkene niet hoeft te snappen dat de wethouder daarbij niet het standpunt van het college vertolkt, dan is het college gebonden.
• ook een inspecteur bouw- en woningtoezicht, of een medewerker van de afdeling vergunningverlening of de afdeling handhaving, kan een toezegging doen over een onderwerp dat zijn werkgebied betreft, die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.
• toezeggingen van medewerkers die in zijn algemeenheid slechts algemene informatie behoren te verstrekken, zoals een baliemedewerker, binden niet.

Stap 3: Nakoming van de toezegging of niet? (r.o. 11.4)

Pas als de stappen 1 en 2 tot de conclusie leiden dat namens het bevoegde bestuursorgaan een bindende toezegging is gedaan kom je toe aan stap 3: moet deze toezegging ook worden nagekomen? Op dit punt houdt de Afdeling vast aan de bestaande rechtspraak, zij verwijst naar een uitspraak van 30 mei 2012. Een toezegging mag en moet alleen worden nagekomen als er geen zwaarder wegende belangen zijn die zich daartegen verzetten.  Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. Daarbij relativeert de Afdeling het gewicht van het algemeen belang bij bijvoorbeeld handhaving van de wet. Het algemeen belang dat gediend is bij handhaving weegt in zijn algemeenheid weliswaar zwaar, maar, indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, hoeft het niet doorslaggevend te zijn, als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. De belangen van derden zullen hier dus groot gewicht in de schaal gaan leggen, ook als zij een meer algemeen karakter hebben, zoals gezondheid en veiligheid.

Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming, zo besluit de Afdeling stap 3. Dit is niet helemaal nieuw, zie bijvoorbeeld de uitspraak inzake Cleaning Service Veghel uit 2015, maar het was ook zeker geen vaste jurisprudentielijn. Ik neem aan dat dat vanaf nu anders is. Bestuursorganen zullen zich, telkens als zij een bindende toezegging niet nakomen, moeten afvragen of er aanleiding is voor vergoeding van de zogenaamde dispositieschade, schade die de betrokkene heeft geleden doordat hij is afgegaan op de toezegging. Hoe dat precies beoordeeld moet worden, laat de Afdeling echter in het midden. Dat zal de komende jaren wel duidelijk worden.

Afrondend

In mijn blog van 28 mei 2019 heb ik enkele beschouwingen gewijd aan de gevolgen voor de rechtspraktijk als de conclusie van AG Wattel wordt gevolgd. We kunnen vaststellen dat de Afdeling deze conclusie inderdaad in grote lijnen heeft gevolgd, zodat ik naar die blog kan verwijzen.

Vastgesteld kan in elk geval worden dat de Afdeling een principiële uitspraak heeft gedaan over de werking van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. De Afdeling komt lof toe dat zij gehoor heeft gegeven aan de kritiek in de literatuur, dat wetgever, bestuur en rechter een realistischer burgerbeeld moeten hanteren. Samenvattend geldt vanaf nu dat toezeggingen van overheidszijde binden als een redelijk denkend burger op die toezegging mag vertrouwen, ook als aan die toezegging strikt juridisch gezien haken en ogen zitten. Wel valt nog te bezien hoe hoog de lat ligt om het etiket 'redelijk denkend' te verdienen. Met name passages als 'op de betrokkene rust een onderzoeksplicht' en 'betrokkene had moeten beseffen dat de ambtenaar buiten zijn boekje ging' bieden ruimte om de lat van de 'redelijk denkende burger' een stuk hoger te leggen dan die van de gemiddelde burger, laat staan de laaggeschoolde, onoplettende of in persoonlijke moeilijkheden verkerende burger. Ik beveel in dat verband lezing van het preadvies van Leo Damen (waarvoor hij onlangs de Michiel Scheltema prijs won) van harte aan. Maar laten we eerst maar eens zien wat de nieuwe lijn van de Afdeling gaat opleveren. Er zijn stappen in de goede richting gezet.