Lessen uit de Crisis- en herstelwet voor een omgevingsplan

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

Bestemmingsplan verbrede reikwijdte als voorloper van het omgevingsplan

Een omgevingsplan bevat op grond van artikel 2.4 Ow regels over de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving omvat verschillende aspecten als bouwwerken, watersystemen en cultureel erfgoed (zie artikel 1.2 lid 2 Ow). Het plan dat onder het oude regime van de Wro als voorloper gezien werd van het omgevingsplan – het bestemmingsplan – bevatte ook regels over de fysieke leefomgeving, maar deze regels diende te strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. De planregels moesten betrekking hebben op ruimtelijk relevante aspecten (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2022:3754, r.o. 10.5). Daarmee had een bestemmingsplan een beperktere reikwijdte dan het omgevingsplan heeft.

Om in te spelen op de mogelijkheden die de Ow biedt, was het op grond van artikel 2.4 van de Chw (oud) mogelijk om af te wijken van onder meer bepalingen in de Wro. Artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw) bood daarbij de mogelijkheid om een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte vast te stellen. Een dergelijk bestemmingsplan kon in aanvulling op regels die strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening ook regels bevatten die strekken ten behoeve van a) het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en b) het doelmatig beheren, gebruik en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Het bestemmingsplan verbrede reikwijdte kende daarmee eenzelfde integraal gebiedsgericht karakter als het omgevingsplan.

Naast verbreding van de inhoudelijke regels bood artikel 7c BuChw ook procedurele mogelijkheden om vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Ow af te wijken van het bepaalde in de Wro. Zo creëerde het artikel een grondslag voor het opnemen van een verbod in een bestemmingsplan om een activiteit te verrichten zonder deze te melden (lid 5) en bood het artikel de gemeenteraad de mogelijkheid om de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het bestemmingsplan aan het college van burgemeester en wethouders te delegeren (lid 12). Aangezien deze mogelijkheden thans ook in de Ow zijn opgenomen – zie bijvoorbeeld artikel 4.4 lid 1 Ow voor het verbod behoudens melding en artikel 2.8 Ow voor de mogelijkheid tot delegatie – zijn de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over toepassing van deze mogelijkheden ook relevant onder de Ow. Wij staan hierna stil bij uitspraken van de Afdeling over deze en enkele andere onderwerpen.

Verbod behoudens melding

Het verbod om een activiteit te verrichten zonder een melding is aan de orde gekomen in een uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan "Borsels Buiten, 150 kV Ellewoutsdijk, 2018" (ECLI:NL:RVS:2021:1845). In dit plan had de gemeenteraad van Borssele een meldingsplicht opgenomen. De vestiging van onder meer een kleinschalig kampeerterrein moest voorafgegaan worden door een melding aan het college van burgemeester en wethouders. Daarbij moest voldaan worden aan uitgebreide voorwaarden met betrekking tot onder meer de omvang, uitstraling naar de omgeving en draagvlak. De Afdeling concludeert dat deze regeling in strijd is met de rechtszekerheid. Naar het oordeel van de Afdeling is het niet verenigbaar met het karakter van het instrument van een meldingsplicht om de toelaatbaarheid van een activiteit afhankelijk te stellen van dit soort beoordelingsregels. Inherent aan een melding is volgens de Afdeling dat er geen nader afwegingsmoment volgt. Daarmee hangt samen dat onduidelijk is wat het rechtsgevolg is als de melding een onderbouwing bevat die volgens het college niet toereikend is. Een nader afwegingsmoment is kortom niet toegestaan bij het opnemen van een verbod behoudens melding.

Uitleg bij de uitoefening van een bevoegdheid afhankelijk van beleidsregels

In een eerder blogbericht is uitgebreider ingegaan op overwegingen van de Afdeling over de toepassing van beleidsregels bij de uitoefening van een bevoegdheid. Deze overwegingen zijn niet enkel gewezen in het kader van bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte, maar hebben ook betrekking op reguliere Wro-bestemmingsplannen. De Awb biedt namelijk ook de mogelijkheid om beleidsregels op te stellen met betrekking tot een bevoegdheid (art. 4:81 Awb). In de Ow is daarom geen expliciete bepaling meer opgenomen dat de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels (Stb. 2018, 290, p. 103).

De beleidsregels die worden toegepast bij de uitoefening van een bevoegdheid zijn veelal wetsinterpreterend. Dit houdt in dat er in deze beleidsregels een uitleg wordt gegeven aan een voor meerdere uitleg vatbaar, abstract criterium dat in de planregels is neergelegd. Daarnaast mogen echter ook beleidsregels worden gehanteerd over de afweging van belangen (ECLI:NL:RVS:2020:2004, r.o. 19.2). De wetsinterpreterende beleidsregels moeten wel dienen ter invulling van een open norm (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2021:1960, r.o. 5.5). Zonder een dergelijke norm is er immers ook geen uitleg verwijst. De toepassing van open normen mag er daarbij niet toe leiden dat het plan zelf onvoldoende inzicht biedt in de bouw- en gebruiksmogelijkheden binnen het plangebied. Ook dient vast te kunnen worden gesteld of het plan voldoet aan het recht. De rechtszekerheid vereist dat de toegepaste open normen voldoende concreet en objectief worden begrensd. In een eerder blog werd stil gestaan bij de uitspraak waarin de Afdeling tot dit oordeel kwam (ECLI:NL:RVS:2021:2388, r.o. 9.5). Kort gezegd komt het erop neer dat enige inkadering van de open norm vereist is. Deze inkadering dient te gebeuren door de overige planregels of de planverbeelding. Dit laatste kan gebeuren door bijvoorbeeld het gebied waar de norm betrekking op heeft te begrenzen.

Onuitvoerbaarheidstoets

Op grond van artikel 3.1.6 lid 1, aanhef en onder f van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro)(oud) moest een bestemmingsplan vergezeld gaan van een toelichting waarin de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan zijn neergelegd. Op grond van jurisprudentie betekende dit dat bij de vraag of een bestemmingsplan voorziet in een aanvaardbaar woon- en leefklimaat onderzoek gedaan moest worden naar de maximale planologische mogelijkheden (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2021:2177, r.o. 3.3). Onder de Ow hoeft dit niet (Kamerstukken II 2013/2014, 33 962, nr. 3, p. 153). Artikel 7c lid 9, onder a en 2º BuChw (oud) bood daarom de mogelijkheid om van artikel 3.1.6 lid 1, aanhef en onder f Bro af te wijken. De toepassing van dit artikel was in een uitspraak over het bestemmingsplan ‘Cityplan Heerlen’ aan de orde (ECLI:NL:RVS:2023:717, r.o. 10.2). Op grond van de planregels waren verschillende functies, zoals dienstverlening en leisure toegestaan in het winkelcentrum ’t Loon. Volgens appellant had de raad de uitvoerbaarheid van deze functies ten onrechte niet onderbouwd. De Afdeling overwoog hierover dat de toepassing van artikel 7c lid 9, onder a en 2º BuChw (oud) betekende dat de gemeenteraad alleen had moeten afzien als de raad "op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat uitvoering van deze planregeling op geen enkele wijze mogelijk was". Aangezien de planregeling ruime mogelijkheden bood, bestond er geen aanleiding om aan te nemen dat dit het geval was. In plaats van een uitvoerbaarheidstoets mocht de raad kortom volstaan met een onuitvoerbaarheidstoets. Dit zal onder de Ow ook het geval zijn.

Delegatie aan college van burgemeester en wethouders

Over de mogelijkheid van de gemeenteraad om vaststelling van delen van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte te delegeren is door de Afdeling een conclusie gevraagd aan de staatsraad advocaat-generaal. Over deze conclusie (ECLI:NL:RVS:2022:1109) en de uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:2394) die daarop volgde schreven wij eerder een blog. Uit de Afdelingsuitspraak volgt dat het delegatiebesluit een algemeen verbindend voorschrift is dat pas in werking treedt nadat het op de juiste wijze bekend wordt gemaakt. In het delegatiebesluit dient de raad te bepalen welke delen van het plan aan het college van burgemeester en wethouders worden toebedeeld om vast te stellen. De raad dient in het delegatiebesluit de bevoegdheid van het college voldoende concreet en objectief begrenzen, zodat uit het oogpunt van rechtszekerheid duidelijk en kenbaar is voor welke delen het college verantwoordelijk is. Beleidsregels kunnen de bevoegdheid ook begrenzen, mits die begrenzing op grond van de beleidsregels voldoende concreet en objectief te bepalen is. Of dit het geval is, hangt af van de omstandigheden van het geval.

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.