Kwaliteitsborging voor het bouwen onder de Omgevingswet

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

Bouwtechnische kwaliteit bouwwerken op dit moment niet voldoende verzekerd

Alle bouwwerken moeten voldoen aan de bouwtechnische voorschriften van het Bouwbesluit 2012. De contouren van de manier waarop wordt getoetst of dat ook daadwerkelijk het geval is liggen sinds decennia min of meer vast: degene die wil bouwen vraagt een omgevingsvergunning aan, het bevoegd gezag (veelal het college van burgemeester en wethouders) verleent de vergunning als aan de hand van een preventieve toets blijkt dat aannemelijk is dat het bouwplan aan de bouwtechnische voorschriften voldoet, de vergunninghouder verstrekt een opdracht aan een aannemer om het vergunde bouwwerk te realiseren, het bevoegd gezag houdt toezicht tijdens de bouw en treedt handhavend op zodra wordt afgeweken van de vergunning. Deze sterk versimpelde weergave kent een duidelijke taak- en rolverdeling van de bij de bouw betrokken partijen en suggereert dat elk vergund bouwwerk na realisatie ook daadwerkelijk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. Het stelsel verhult echter dat dit in de praktijk zeker niet altijd het geval is: bouwwerken worden in bouwtechnisch opzicht niet altijd conform de verleende vergunning gerealiseerd en het bevoegd gezag ontbreekt het aan capaciteit om tijdens de bouw intensief vinger aan de pols te houden en bij te sturen. De bouwkwaliteit van bouwwerken is daarmee onvoldoende verzekerd, met alle gevolgen en risico’s van dien. Denk aan de handhavingsprocedures tussen bevoegd gezag en vergunninghouder vanwege afwijkingen in het bouwwerk van wettelijke regels en aan de geschillen tussen een opdrachtgever en diens aannemer bij afwijkingen van contractuele afspraken. Maar te denken valt ook aan de (bijna-)incidenten met doorhangende balkons en instortende parkeergarages als gevolg van een ondeugdelijke bouwconstructie. Voor de wetgever reden genoeg om het huidige stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen te herijken. 

Omgevingswet: van Bouwbesluit 2012 naar Bbl  

Bij het herijken van het stelsel van kwaliteitsborging staan de bouwtechnische voorschriften zelf niet ter discussie. Het Bouwbesluit 2012 stelt vanuit een oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu bouwtechnische voorschriften aan een bouwwerk. Met de inwerkingtreding van de Ow komt het Bouwbesluit 2012 te vervallen en worden de voorschriften overgeheveld naar het Besluit bouwwerken leefomgeving (“Bbl”). Inhoudelijk wijzigen de bouwtechnische voorschriften waaraan een gereed bouwwerk moet voldoen per 1 januari 2024 echter niet. 

Herijking van het stelsel van kwaliteitsborging ziet met name op de vraag hoe met inachtneming van de huidige bouwtechnische bouwvoorschriften een betere bouwkwaliteit kan worden bereikt bij het gereedkomen van een (nieuw of verbouwd) bouwwerk. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor bij de bouw betrokken private partijen. 

Nieuwe stelsel treedt op 1 januari 2024 gefaseerd in werking 

De gedachtevorming over het optuigen van een nieuw stelsel met (meer) geprivatiseerde kwaliteitsborging voor het bouwen kent een lange voorgeschiedenis die ruim twee decennia teruggaat. Met de Wkb (Stb. 2019, 382), die inmiddels volledig is geïntegreerd in de Ow, krijgt het nieuwe stelsel nu eindelijk zijn beslag. De Wkb legt de basis en schetst de contouren van het nieuwe stelsel, het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (“Bkb”, Stb. 2022, 145) en de Regeling kwaliteitsborging (Stcrt. 2022, nr. 10958, 21 april 2022) - waarover wij eerder een blogbericht plaatsten - werken het publiekrechtelijke deel van het nieuwe stelsel nader uit via een wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en Woningwet en in afdeling 2.2A en paragraaf 2.3.2 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (“Bbl”) en het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”). Over het privaatrechtelijke deel van het nieuwe stelsel, gericht op het versterken van de juridische positie van de opdrachtgever voor het realiseren van een bouwplan, schreven wij eerder een blogbericht.  

Hoewel de Wkb met het oog op het oprichten van een Toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw (“toelatingsorganisatie”, waarover wij eerder een uitgebreid blogbericht schreven) op 22 april 2022 al gedeeltelijk in werking is getreden (Stb. 2022, 150), wordt het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor bouwwerken, mede om reden van de vervlechting met de Ow (met name de onderlinge wetstechnische verwevenheid en daaraan gekoppelde digitale voorzieningen zoals het DSO), gelijktijdig met inwerkingtreding van de Ow per 1 januari 2024 van kracht. 

Knelpunten huidige stelsel van kwaliteitsborging 

Als gezegd, binnen het huidige stelsel van kwaliteitsborging van bouwwerken is onvoldoende verzekerd dat gerealiseerde bouwwerken voldoen aan de minimale bouwtechnische voorschriften. Volgens de wetgever liggen daaraan een aantal met elkaar samenhangende knelpunten ten grondslag. Zo is er het besef dat de complexiteit in de bouw is toegenomen en de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de bij de bouw betrokken partijen niet altijd helder is. Ook ontbreken positieve prikkels voor bouwende partijen om daadwerkelijk een goede bouwkwaliteit te leveren die voldoet aan de minimale eisen van het Bouwbesluit 2012 (straks: Bbl). Tegelijkertijd ligt er veel nadruk op de preventieve toetsing van (papieren) bouwplannen door het bevoegd gezag, in plaats van op de kwaliteit van het fysieke eindresultaat: het bouwwerk zoals dat daadwerkelijk is gerealiseerd. 

Om een goede bouwkwaliteit te bevorderen staat de wetgever met de Wkb een evenwichtig en gemengd stelsel van publieke en private verantwoordelijkheden voor ogen dat, meer dan dat nu het geval is, waarborgen bevat dat de beoogde bouwkwaliteit van bouwwerken ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd en waarin de positie van de particuliere en zakelijke bouwconsument verbetert. 

Hoofdlijnen nieuwe stelsel van kwaliteitsborging  

Om de gesignaleerde knelpunten het hoofd te bieden, staat het op de Wkb gestoelde nieuwe stelsel een andere verantwoordelijkheidsverdeling voor: primair dragen de bij het bouwproces betrokken marktpartijen zelf de verantwoordelijkheid voor de kwaliteitsborging in de bouw, het is aan de overheid om daarvoor de kaders te stellen en waar nodig bij te sturen. 

Binnen het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging verschuift het zwaartepunt van de beoordeling van bouwkwaliteit van een bouwactiviteit of bouwwerk van toestemming om te mogen bouwen (‘klopt het bouwplan op papier’, vast te stellen op basis van een door het bevoegd gezag uit te voeren preventieve bouwtechnische toets) naar toestemming om het uiteindelijk gerealiseerde bouwwerk te mogen gebruiken (hetgeen pas is toegestaan, nadat is aangetoond dat het gerealiseerde bouwwerk voldoet aan de daaraan te stellen bouwtechnische eisen, zie art. 2.21, eerste lid, Bbl). 

De meest wezenlijke wijziging ten opzichte van het huidige stelsel van kwaliteitsborging is dat een deel van het huidige (gemeentelijke) bouwtoezicht onder de werking van de Wkb wordt geprivatiseerd en in handen gesteld van private kwaliteitsborgers. In een eerder blog schreven wij al uitgebreider over de taak- en rolverdeling van de onder het nieuwe stelsel betrokken partijen. Kort samengevat ziet die rolverdeling er als volgt uit: de door de particuliere of zakelijke opdrachtgever van een bouwplan in te schakelen onafhankelijke kwaliteitsborger controleert voorafgaand, tijdens en bij het gereedkomen van de bouw of het bouwwerk voldoet aan de vereiste bouwkwaliteit. Voor het bouwen van aangewezen categorieën bouwwerken – in eerste instantie: bouwwerken in gevolgklasse 1 (als bedoeld in art. 2.17, derde lid, Bbl; zie ook, verderop) – maakt de kwaliteitsborger daarbij gebruik van een zogeheten instrument voor kwaliteitsborging. Dit is een door een instrumentaanbieder ontwikkelde, specifiek op de gevolgklasse en het type bouwwerk toegesneden en door de toelatingsorganisatie goedgekeurde certificerings- of erkenningsregeling of beoordelingsrichtlijn aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of er een gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat het bouwen van een bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften. Elk toe te passen instrument voor kwaliteitsborging beschrijft op welke wijze de kwaliteitsborging bij het bouwen moet worden ingericht en uitgevoerd om ervoor te zorgen dat het bouwwerk in overeenstemming met de bouwtechnische voorschriften wordt gerealiseerd. Het instrument structureert het bouwproces daarbij zodanig, dat de stappen binnen het bouwproces voor derden navolgbaar en verifieerbaar zijn. Omdat toepassing van het instrument het bewijsvermoeden oplevert dat het te realiseren bouwwerk zal voldoen aan de bouwtechnische voorschriften, vervalt de noodzaak (en de bevoegdheid) tot het door het bevoegd gezag preventief uitvoeren van een inhoudelijke bouwtechnische toets van het ‘papieren bouwplan’. Vanaf 1 januari 2024 beperkt de rol van het bevoegd gezag zich voor de nieuwbouw van bouwwerken in gevolgklasse 1 (zie hierna) tot de beoordeling van de bouw- en gereedmelding en tot de eventuele inzet van toezicht- en handhavingsbevoegdheden. Voor het verbouwen van bouwwerken in deze gevolgklasse geldt dit vanaf (vermoedelijk) 1 januari 2025; tot die datum zullen gemeenten vergunningplichtige bouwactiviteiten nog wel preventief blijven toetsen aan de geldende bouwtechnische eisen. 

Verankering bouwproces gevolgklasse 1-bouwwerken in Omgevingswet en Bbl: van bouwmelding tot gereedmelding 

Bouwwerken zijn ingedeeld in zogeheten ‘gevolgklassen’. Hoe groter de gevolgen zijn als er iets misgaat met het bouwwerk, hoe hoger de gevolgklasse. Bij de inwerkingtreding van de Ow valt de nieuwbouw in gevolgklasse 1 vanaf 1 januari 2024 en de verbouw van bouwwerken – zo blijkt uit het op 24 oktober jl. gevoerde debat met de minister in de Eerste Kamer - in deze gevolgklasse vanaf 1 januari 2025 (mits te zijner tijd voldoende kwaliteitsborgers beschikbaar zijn en rekening houdend met de uitkomsten van een in de eerste helft van 2024 uit te voeren ‘invoeringstoets’) onder het stelsel van kwaliteitsborging. De wetgever beoogt (en de Ow biedt daarvoor de ruimte) om op termijn ook bouwwerken in de gevolgklassen 2 en 3 onder de werking van het nieuwe stelsel te brengen (zie hierover meer uitgebreid ons eerdere blogbericht). 

Voor het antwoord op de vraag of voor de activiteit bouwen in een bepaalde gevolgklasse een vergunningplicht geldt, introduceert de Ow een ‘knip’ tussen het ruimtelijke en technische deel van het te realiseren bouwwerk: de ‘omgevingsplanactiviteit’ (art. 5.1, eerste lid, onder a Ow) respectievelijk de (technische) ‘bouwactiviteit’ (art. 5.1, tweede lid, onder a Ow). Een (technische) bouwactiviteit – niet te verwarren met het begrip ‘bouwactiviteit’ uit bijlage A van de Ow – is in beginsel vergunningvrij, tenzij de activiteit in de art. 2.25-2.27 Bbl is aangewezen als vergunningplichtig. Is een activiteit vergunningvrij, dan moet een bouwwerk (toch) voldoen aan de bouwtechnische voorschriften van de hoofdstukken 4 en 5 van het Bbl, maar vindt geen preventieve inhoudelijke toetsing plaats. Bij een bouwtechnisch vergunningplichtige activiteit is dit laatste wel het geval. 

Uit art. 2.27, eerste lid, aanhef en onder a Bbl volgt dat een bouwwerk uit gevolgklasse 1 bouwtechnisch vergunningvrij is. Zowel de nieuwbouw als de verbouw (het geheel of gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten) van een dergelijk bouwwerk vallen – per 1 januari 2024 respectievelijk 1 januari 2025 - evenwel onder de reikwijdte van het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen (art. 2.18, eerste lid, Bbl). Hoewel bouwtechnisch vergunningvrij, geldt voor deze categorie bouwwerken een bouwmeldplicht: ten minste vier weken voorafgaand aan de start van de bouwwerkzaamheden dient de initiatiefnemer c.q. opdrachtgever van een bouwplan bij het bevoegd gezag een (volledige) bouwmelding te doen die voldoet aan de eisen die art. 2.19 Bbl daaraan stelt. Een onvolledige melding geldt niet als een bouwmelding in de zin van art. 2.19 Bbl. In de bouwmelding staat onder meer welke kwaliteitsborger wordt inschakelt en welk instrument voor kwaliteitsborging wordt gebruikt (art. 2.19, eerste lid, onder f Bbl). Ook moeten een risicobeoordeling en borgingsplan worden bijgevoegd (art. 2.19, eerste lid, onder h resp. i Bbl). In de risicobeoordeling beschrijft de kwaliteitsborger de risico’s (waaronder specifieke, relevante lokale omstandigheden, zoals bijvoorbeeld de draagkracht van de ondergrond ter plaatse) dat het te realiseren bouwwerk niet zal voldoen aan de bouwtechnische voorschriften; in het borgingsplan beschrijft hij hoe met die risico’s om te gaan, zodat het bouwwerk alsnog zal kunnen voldoen aan de bouwtechnische voorschriften (art. 3.80 Bkl). Bouwtekeningen en berekeningen maken geen onderdeel uit van de bouwmelding (als hiervoor aangegeven worden bouwwerken in gevolgklasse 1 niet onderworpen aan een preventieve inhoudelijke bouwtechnische toets) en hoeven ook niet te worden aangeleverd. Zonder reactie van het bevoegd gezag op de bouwmelding kan een initiatiefnemer vier weken na het indienen van de melding starten met de bouw. 

Tijdens de bouw rust op de kwaliteitsborger een waarschuwingsplicht: zodra de kwaliteitsborger signaleert dat het bouwwerk niet voldoet aan de bouwtechnische voorschriften, is hij verplicht om in eerste instantie de aannemer en de opdrachtgever te waarschuwen. Bij het niet opvolgen van diens aanwijzingen en het blijven voortbestaan van het probleem moet hij ook het bevoegd gezag ‘onverwijld informeren’ (art. 3.86, eerste lid, Bkl), zodat het bevoegd gezag in positie komt om zo nodig adequaat te reageren met handhavend optreden. 

Na afronding van de bouwwerkzaamheden is het aan de kwaliteitsborger om als onderdeel van de gereedmelding (als bedoeld in art. 2.21, eerste lid, Bbl) aan het bevoegd gezag te verklaren dat het gerealiseerde bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften van de hoofdstukken 4 en 5 van het Bbl (art. 2.21, tweede lid, onderdeel d Bbl jo. art. 3.86, tweede lid, onder c Bkl). De kwaliteitsborger mag deze verklaring niet afgeven als en zolang het bouwwerk in bouwtechnische zin (nog) niet voldoet aan de eisen van hoofdstuk 4 en 5 Bbl, hetgeen ingebruikname van het bouwwerk in de weg staat (art. 2.19, eerste lid, Bbl). De volledige gereedmelding geldt daarbij (wat in jargon wordt aangeduid als) het dossier bevoegd gezag en bevat, anders dan de bouwmelding voorafgaand aan de aanvang van de bouwwerkzaamheden, wél allerlei technische informatie in de vorm van berekeningen en tekeningen (art. 2.21, tweede lid, onder e t/m h Bbl). 

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.