Korte beschouwing over het Hoofdlijnenakkoord 2024-2028

In 26 pagina's hebben zetten de beoogde regeringspartijen uiteen op basis van welke tien hoofdpunten zij voornemens zijn een regeerprogramma uit te werken. Bij enkele thema’s binnen vier van deze hoofdpunten staan wij hierna kort stil. 

Wonen en volkshuisvesting 

Volgens het coalitieakkoord ligt er een belangrijke taak en regierol voor de overheid om op basis van harde afspraken met de daarbij betrokken partijen de woningbouwproductie op te voeren. Daarbij moet adequaat worden ingespeeld op de huisvestingsbehoefte van diverse doelgroepen (jongeren, ouderen, kleinere huishoudens, dak- en thuislozen). Als politiek doel willen de coalitiepartners structureel 100.000 extra woningen per jaar realiseren die aansluiten bij de demografische en ruimtelijke ontwikkelingen de komende jaren. Om dit mogelijk te maken moet worden ingezet op een breed palet aan mogelijkheden. Van het in aanvulling op (lopende) woondeals aanwijzen van nieuwe gebieden voor grootschalige woningbouwontwikkeling tot het vaker binnen- én buitenstedelijk herbestemmen van bestaande bebouwing en faciliteren van nieuwe of experimentele woonvormen (naast woningdelen, woningsplitsing en coöperatief wonen ook het realiseren van meer mantelzorgwoningen, bouwen volgens het principe ‘straatje erbij’, het fiscaal onaantrekkelijk maken van het onbebouwd laten van grond met een woonbestemming en het gedogen van permanente bewoning van recreatiewoningen). Procedurele knelpunten in het kader van de vergunningverlening moeten, in lijn met het recent bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel Regie op de volkshuisvesting) daarbij zoveel mogelijk worden weggenomen om de woningbouwopgave versneld te realiseren. Daarbij wordt onder meer gedacht aan een gemaximeerde planbatenheffing. De coalitiepartijen willen geen extra, nationale duurzaamheidsregels voor bouwen introduceren. Ook betaalbaarheid is een belangrijk uitgangspunt: bij de nieuwbouw van huurwoningen wordt met toepassing van gebiedsgerichte differentiatie ingezet op gemiddeld 30% sociale huur; twee derde van de nieuw te bouwen woningen moet betaalbaar zijn en blijven voor middeninkomens. 

Dat er geen extra, nationale duurzaamheidsregels voor bouwen worden opgelegd hoeft niet te verbazen. Op 22 april 2024 is de vierde herziening van de Energy Performance of Buildings Directive (EPBD IV) goedgekeurd. Daarmee worden op Europees niveau extra duurzaamheidsmaatregelen voor bouwen voorgeschreven. Zie daarover uitgebreider het blogbericht Van BENG naar ZEB.

Interessant is de mogelijke introductie van een planbatenheffing bij woningbouw worden benut. Een planbatenheffing is een eenmalige heffing op de opbrengst uit waardestijgingen van grond, die het gevolg zijn van een functiewijziging van deze grond door wijziging van het omgevingsplan. Op deze manier wordt de waardestijging van de grond deels publiekgemaakt en kan deze ingezet worden ten behoeve van publieke investeringen bij ruimtelijke plannen, aldus het antwoord van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie op vragen van informateur Dijkgraaf (link, PDF-pagina 36). Introductie van een al dan niet beperkte planbatenheffing zou een koerswijziging zijn in de Nederlandse grondpolitiek, waarvoor overigens een kamermeerderheid aanwezig lijkt te zijn. Het ministerie van Financiën laat op dit moment onderzoek doen naar de vraag of het invoeren van een planbatenheffing en/of een grondbelasting een bijdrage kan leveren aan de woningbouwopgave. Dit onderzoek zal naar verwachting voor de zomer gereed zijn. Wij zijn benieuwd naar de uitkomsten. 

Infrastructuur, openbaar vervoer en luchtvaart 

Volgens het coalitieakkoord is het belangrijk dat elke regio goed bereikbaar is. Naast een forse onderhoudsopgave van de bestaande (water)weg- en OV-infrastructuur om een minimale basiskwaliteit te behouden willen de coalitiepartners waar mogelijk 17 ‘gepauzeerde’ grootschalige infrastructuurprojecten voor het wegverkeer weer oppakken en de bereikbaarheid van het landelijk gebied verbeteren. Ook verduurzaming van het wagenpark blijft gestimuleerd worden. Dat sluit aan het bij het Besluit werkgebonden personenmobiliteit dat op 1 juli 2024 in werking treedt en op grond waarvan ondernemingen met meer dan 100 werknemers gegevens moeten aanleveren over hun woon-werk verkeer en zakelijke verkeer. Ten aanzien van het internationaal spoorvervoer bestaat het voornemen om barrières voor de toetreding van nieuwe partijen weg te nemen en om een plan opstellen voor grensoverschrijdend spoorvervoer met internationale hsl-lijnen (met een aansluiting op vijf Nederlandse treinstations). De luchtvaartsector zal de komende jaren moeten inzetten op het gebruik van stillere en schonere vliegtuigen. Specifiek voor Schiphol is het de bedoeling om de rechtsbescherming van omwonenden tegen geluidhinder te versterken, zonder dat dit ten koste gaat van de netwerkkwaliteit van de luchthaven.

Interessant is de opmerking dat barrières voor toetreding van nieuwe partijen moeten worden weggenomen. Het coalitieakkoord maakt niet duidelijk op welke barrières het doelt. Internationaal spoorvervoer valt nu al buiten de concessie voor het hoofdrailnet. Mogelijk dat de onderhandelaars hier doelen op de nieuwe Spoorwegwet die al een tijdje in procedure is. 

Natuurbeleid

Het coalitieakkoord staat een koerswijziging van het gevoerde landbouw- en natuurbeleid voor. De bedoeling is om waar mogelijk de invloed van knellende (Europese) regels die zijn gericht op de bescherming van kwetsbare natuur terug te dringen ten gunste van een optimaal bedrijfsmatig gebruik van omliggende gronden. Het verantwoordelijke ministerie gaat anders dan voorheen ‘Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur’ (LVVN) heten. 

Om beter het hoofd te bieden aan de stikstofproblematiek wordt onder meer ingezet op verkleining van de omvang van aangewezen Natura 2000-gebieden (‘herijken’) door deze te ontdoen van ‘snippergroen’. Voor de mate van bescherming van de resterende robuuste hoofdstructuur zal de daadwerkelijk gemeten staat van de natuur bepalend worden in plaats van de huidige sturing in de wet op het behalen van de ‘kritische depositiewaarde’ (KDW). Daarbij wordt de stikstofaanpak meer gebiedsgericht en gebaseerd op bedrijfsspecifieke emissiedoelen. Stikstofreductie wordt als noodzakelijk gezien om ruimte te laten ontstaan voor extern salderen. Voor vergunningverlening zal de AERIUS-rekenmethodiek worden vervangen, zodra er een juridisch houdbaar alternatief is. Daarnaast moet er een rekenkundige ondergrens of drempelwaarde komen van minimaal 1 mol/ha/jr. Daarmee verwacht de coalitie het vanwege de stikdepositie vastgelopen proces van vergunningverlening weer vlot te trekken. ‘PAS-melders’ worden daarbij met voorrang gelegaliseerd. 

Het Coalitieakkoord geeft ook aan dat wet- en regelgeving aan de . voorkant scherper juridisch worden getoetst om rechtszaken achteraf te voorkomen. Dat zal niet eenvoudig zijn. Zo is een drempelwaarde voor stikstof niet onmogelijk, maar gelet op de staat van de natuur en de langdurige overbelasting is de uitvoering daarvan op dit moment lastig. Het Coalitieakkoord geeft hier nog geen antwoord op. De wens om de Europese afspraken te herzien is vermoedelijk een lange en lastige weg.   

Ook is de in het Coalitieakkoord tot uitdrukking gebrachte kritiek op het hanteren van de KDW als leidraad voor de stikstofreductie en op de AERIUS-rekenmethodiek voor de vergunningverlening niet nieuw. Uit onderzoek gepubliceerd in 2023 blijkt echter dat er toen voor de KDW geen alternatief voorhanden is. Wel is er vervolgens een ‘Werkgroep Verkenning KDW’ in het leven geroepen die al nader onderzoekt wat het nieuwe kabinet wenst. Voor de toestemmingverlening is tegelijkertijd geadviseerd dat een ‘emissiegestuurde’ toestemmingverlening de voorkeur heeft boven het huidige model met AERIUS. Daarvoor is een gedwongen emissiereductie van ammoniakemissie volgens dat advies wel een randvoorwaarde, iets dat het Coalitieakkoord voor de veestapel juist uitsluit. Zie over het genoemde onderzoek en de Werkgroep nader ons artikel ‘Stikstof en bouwen: bijna vijf jaar na PAS-uitspraken. Wat kan wel?’ (paragraaf 2.5).

Energietransitie en klimaatadaptatie 

Op het gebied van energietransitie en klimaatadaptatie zet het Hoofdlijnenakkoord in op investeringen in binnenlandse duurzame energieproductie, om zo de afhankelijkheid van andere landen te verminderen en een gunstig ondernemersklimaat in Nederland te bevorderen. Voor de financiering van investeringen in en innovaties van ‘Carbon Capture Storage’ (de opslag van waterstof, CCS) en het opwekken van groene waterstof kan een beroep worden gedaan op het Klimaatfonds. Het Coalitieakkoord ziet veel potentie in de bouw van twee extra kerncentrales, waarmee het aantal nieuw te realiseren kerncentrales op vier komt. Voor de bouw van nieuwe windmolenparken zijn initiatiefnemers aangewezen op de zee in plaats van (ook) op land, onder de voorwaarde dat een nieuw windmolenpark verenigbaar is met de belangen van de visserijbranche. De aangekondigde verhoging van de CO₂-heffing industrie (zie hier onze analyse over het voorstel) bedoeld om de aanvullende CO₂-reductieopgave van 4 Mton van de industrie, wordt volgens het coalitieakkoord teruggedraaid. 

Vanuit Europa komt er enorm veel regelgeving op het gebied van energietransitie en klimaatadaptatie. In het Coalitieakkoord staat dat er geen nationale koppen op Europese regelgeving komen. 

In het Coalitieakkoord staat dat bij de grondstoffentransitie het verminderen van de afhankelijkheid van andere landen centraal staat en dat waar mogelijk materialen worden hergebruikt. Naar wij hopen is er ook aandacht voor juridische belemmeringen die de praktijk daarbij ervaart door het afvalstoffenbegrip.

In het akkoord staat dat woningbouw boven windturbines gaat. Wij zijn benieuwd of dit gegeven nog op zal doorwerken in het nog vast te stellen Ontwerpbesluit windturbines leefomgeving en wat dit zal betekenen voor de mogelijkheden voor wind op land. Dit ook omdat  in het akkoord staat dat windturbines zoveel mogelijk op zee komen, waarbij eerst gekeken wordt naar ruimte voor de visserij.

Onderwijs 

Het Coalitieakkoord onderstreept de noodzaak en de urgentie om de kwaliteit van het onderwijs op een hoger plan te brengen. Daarbij ligt ook een belangrijke rol voor de overheid, omdat die grondwettelijk verplicht is om te voorzien in kwalitatief hoogwaardig onderwijs. Omdat uit onderzoek blijkt dat het onderwijsniveau te wensen overlaat, moet een Herstelplan Kwaliteit Onderwijs het tij keren. Daartoe moeten volgens het Coalitieakkoord toe te passen onderwijsmethodes bewezen effectief en politiek neutraal zijn. Voor de bekostiging van het hoger onderwijs wordt deels overgestapt naar capaciteitsbekostiging om op die manier opleidingen die voor de arbeidsmarkt of de regio belangrijk zijn overeind te houden. 

Goed bestuur en sterke rechtsstaat 

Om het geschade vertrouwen van de burger in de overheid weer terug te winnen is het volgens het coalitieakkoord van het belang om te investeren in goed bestuur en om de democratische rechtsstaat te versterken. Daartoe worden een hele trits aan maatregelen aangekondigd. Om een hardvochtige toepassing van wetgeving zoals bij de toeslagenaffaire te voorkomen willen de coalitiepartners bijvoorbeeld een ‘recht op vergissen’ invoeren, zodat burgers niet onnodig in de problemen komen bij het maken van een enkele fout. Ook zou meer aandacht moeten uitgaan naar de rol en betekenis van de Grondwet, het belang van grondrechten en ‘checks and balances’ en het respecteren van rechtsstatelijke instituties en rechtsbeginselen. Om deze doelen te bereiken stellen de coalitiepartners voor om het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet af te schaffen en een Constitutioneel Hof in te stellen dat wetgeving kan toetsen aan de Grondwet voordat deze wordt aangenomen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zal worden verzelfstandigd en de rol van de Afdeling advisering bij de constitutionele toetsing van verdragen, implementatie van (Europese) wetgeving en beleidsvoorstellen wordt versterkt met het instellen van een vaste Tweede Kamercommissie grondrechten en constitutionele toetsing. Volgens het coalitieakkoord zal worden onderzocht of en hoe nadere vereisten gesteld kunnen worden aan de representativiteit van belangenorganisaties met een ideëel doel op grond van artikel 3:305a Burgerlijk Wetboek. De uitvoering en uitvoeringskosten van de Wet open overheid zullen worden geëvalueerd. 

Tot slot

De komende tijd zal blijken op welke manier de diverse voornemens en ambities uit het coalitieakkoord nader invulling krijgen. Pas dan zal meer precies blijken welke uitwerking dit zal hebben op de bestuursrechtpraktijk. Daarbij kunnen de nodige juridische vragen opkomen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het blogbericht van heden over de beoogde verhoging van het BTW-tarief voor de cultuursector. De komende tijd zal blijken of en hoe dergelijk vragen over de voornemens en ambities van het coalitieakkoord beantwoord zullen worden. Relevante ontwikkelingen houden wij graag voor u in de gaten.