Klimaatzaak bij Internationaal Gerechtshof: zoveel staten, zoveel meningen

De adviesvraag die nu voorligt bij het IGH bestaat uit twee (sub)vragen: de eerste is welke verplichtingen staten hebben onder internationaal recht om klimaatverandering tegen te gaan en de tweede wat de juridische gevolgen zijn als staten zich niet aan deze verplichtingen houden. De openbare hoorzittingen in deze procedure liepen van begin december tot en met 13 december 2024. Op 10 december 2024 kwam Nederland met zijn visie. 

In deze blog bespreken wij de achtergrond van de adviesvraag (paragraaf 1) en de standpunten van verschillende landen die aan de procedure deelnamen, waaronder Vanuatu en Nederland(paragrafen 2 en 3). 

Adviesverzoek bij het Internationaal Gerechtshof 

Op 29 maart 2023 nam de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op initiatief van Vanuatu, een kleine eilandstaat in de Stille Oceaan, resolutie 77/276 aan, waarin het IGH werd verzocht om advies uit te brengen over de verplichtingen van staten onder internationaal recht met betrekking tot klimaatverandering. Adviezen van het IGH zijn niet juridisch bindend, maar zijn gezaghebbend als het gaat om de uitleg van internationaal recht. 

In de resolutie wordt het IGH verzocht om advies te geven, overeenkomstig artikel 65 van het Statuut van het IGH, over de volgende vragen:

1. Wat zijn de verplichtingen van staten onder internationaal recht om staten en huidige en toekomstige generaties te beschermen tegen (de schadelijke gevolgen van) klimaatverandering?
2. Wat zijn de juridische gevolgen voor staten die zich niet aan deze verplichtingen houden, met betrekking tot (i) staten, waaronder kleine eilandstaten in ontwikkeling, die door hun geografische omstandigheden en ontwikkelingsniveau worden geschaad of speciaal getroffen worden door of bijzonder kwetsbaar zijn voor de nadelige effecten van klimaatverandering, en (ii) huidige en toekomstige volkeren en individuen die worden getroffen door de nadelige gevolgen van klimaatverandering?

Tot 15 augustus 2024 hadden staten de mogelijkheid om een schriftelijke reactie in te dienen. Van deze mogelijkheid hebben 62 landen gebruik gemaakt, waaronder Nederland. De openbare hoorzittingen vonden plaats in de eerste twee weken van december 2024. 

Eerste vraag: verplichtingen van staten om staten en huidige en toekomstige generaties te beschermen

De eerste vraag ziet op de verplichtingen van staten onder het internationaal recht om klimaatverandering tegen te gaan. Een deel van de staten meent dat staten op grond van onder meer het internationaal gewoonterecht verplicht zijn om klimaatverandering tegen te gaan en dat die verplichting verder strekt dan de VN-verdragen die de uitstoot van broeikasgassen reguleren. Deze positie heeft onder meer Vanuatu ingenomen. Andere landen menen dat de huidige VN-verdragen  een uitputtende regeling bevatten van de plicht om klimaatverandering tegen te gaan. Dit standpunt betrekken onder meer Saudi Arabië en Duitsland. Deze verdragen bevatten de verplichting om progressieve National Determined Contributions (“NDC’s”) vast te stellen, om nationale maatregelen te nemen om de doelstellingen van de vastgestelde NDC’s te bereiken en steun te bieden aan ontwikkelingslanden. Een concrete plicht om klimaatverandering tegen te gaan onder internationaal recht ontbreekt echter aangezien deze verdragen geen vastomlijnde (CO2)reductiedoelen voorschrijven.   

Vanuatu 

De positie van Vanuatu is dat de staten die voornamelijk verantwoordelijk zijn voor klimaatverandering hun verplichtingen onder het internationaal recht hebben geschonden (schriftelijke verklaring Vanuatu 21 maart 2024). Vanuatu stelt dat deze verplichtingen niet beperkt moeten blijven tot de interpretatie en toepassing van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering (United Nations Framework Convention on Climate Change, het VN-Klimaatverdrag), het Protocol van Kyoto en de Overeenkomst van Parijs. Deze klimaatovereenkomsten zijn volgens Vanuatu essentieel, maar zijn niet de enige basis voor  een juridische plicht om klimaatverandering tegen te gaan. Dit laatste is mede van belang omdat Vanuatu meent dat de plicht om klimaatverandering tegen te gaan vóór inwerkingtreding van deze verdragen bestond.

Volgens Vanuatu vloeit de verplichting onder internationaal recht om klimaatverandering tegen te gaan voort uit het zorgvuldigheidsbeginsel, mensenrechten, het principe van preventie van significante milieuschade, de verplichting tot samenwerken en het due diligence beginsel. Vanuatu wijst erop dat een specifieke groep staten verantwoordelijk is voor een groot deel van de uitstoot van broeikasgassen. Deze staten moeten dan ook, volgens Vanuatu, (1) stoppen met het subsidiëren van fossiele brandstoffen, (2) stoppen met het ondersteunen van de uitbreiding van de productie van fossiele brandstoffen, en (3) de uitstoot van broeikasgassen die onder haar jurisdictie of controle vallen nader reguleren in overeenstemming met internationale verplichtingen (schriftelijke reactie Vanuatu 15 augustus 2024). Dit betekent dat de verantwoordelijke staten hun beleid, regelgeving en wetgeving moeten hervormen. 

Nederland

Nederland benadrukt dat staten verplicht zijn om mitigatiebeleid te ontwikkelen, vast te stellen en uit te voeren om klimaatverandering tegen te gaan (schriftelijke verklaring Nederland 21 maart 2024). Nederland stelt dat het VN-verdragsregime de belangrijkste internationale bron vormt voor deze mitigatieverplichtingen, maar wijst ook op andere internationale afspraken zoals multilaterale milieuverdragen over luchtverontreiniging. Nederland wijst verder op de verplichting om aanzienlijke grensoverschrijdende schade te voorkomen. Verder merkt Nederland op dat recente ontwikkelingen er ook op wijzen dat verplichtingen met betrekking tot het tegengaan van klimaatverandering kunnen voortvloeien uit internationale mensenrechtenrechten en wijst naar de uitspraak van het EHRM van 9 april 2024 in de zaak Verein Klimaseniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland. 

De mitigatieverplichting is volgens Nederland onderdeel geworden van het internationaal gewoonterecht die geldt ergo omnes (jegens eenieder). Staten kunnen daaraan voldoen door onder meer geleidelijk geformuleerde en niet-regressieve Nationally Determined Contributions (NDC’s) op te stellen, bekend te maken en te handhaven. Dit met het doel om de doelstellingen in de Overeenkomst van Parijs te halen. In het kader van hun mitigatiebeleid zouden staten een langetermijn strategie moeten ontwikkelen die zich richt op net-zero emissies in 2050, waaronder door het uitfaseren van fossiele brandstoffen. Naast mitigatie, dient iedere staat ook over te gaan tot adaptatiemaatregelen om de gevolgen van klimaatverandering te ondervangen. Met betrekking tot adaptatie hebben staten wel een bepaalde mate van discretionaire ruimte – in lijn met het principe van Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities and respective capabilities, in light of different national circumstances (CBDR–RC-NC).

OPEC-landen

Landen van de Organization of the Petroleum Exporting Countries (OPEC) en de Verenigde Staten formuleren de internationaalrechtelijke verplichtingen nauwer. Landen zoals Saoedi-Arabië en Koeweit (schriftelijke verklaring Saoedi-Arabië en Koeweit) richten zich op de verplichtingen in het VN-verdragsregime. Volgens de schriftelijke bijdrage van de OPEC vormt dit verdragsregime een lex specialis dat specifiek en zelfstandig de bescherming van het klimaat door uitstoot van broeikasgassen regelt. Zij zijn tegen het opleggen van verplichtingen die verder gaan dan wat in deze verdragen is overeengekomen. Overigens heeft het Internationaal Zeerechttribunaal in een recent advies – waarin het heeft geoordeeld dat staten alle noodzakelijke maatregelen moeten nemen om verontreiniging van de zee voor broeikasgassen te voorkomen, verminderen en te beheersen – opgemerkt dat de Overeenkomst van Parijs geen lex specialis vormt. Het is dus maar de vraag of het IGH het standpunt van de OPEC-landen gaat volgen.

De Verenigde Staten

De Verenigde Staten wijzen er (ook) op dat het VN-verdragsregime het primaire kader moeten vormen voor het IGH bij het identificeren van de wettelijke verplichtingen die staten hebben onder internationaal recht met betrekking tot klimaatverandering (schriftelijke verklaring Verenigde Staten 22 maart 2024). Enige andere juridische verplichtingen die door het IGH worden vastgesteld moeten worden geïnterpreteerd in lijn met de near-universal, climate-change specific obligations van staten onder het VN-verdragsregime. De Verenigde Staten beargumenteren dat de Overeenkomst van Parijs in het bijzonder door staten collectief is ontworpen om het complexe probleem van de antropogene opwarming van de aarde aan te pakken, en dat deze Overeenkomst de duidelijkste, meest specifieke en meest actuele uitdrukking belichaamt van de instemming van staten om te worden gebonden door internationaal recht met betrekking tot klimaatverandering.

Tweede vraag: juridische gevolgen schending van verplichtingen 

De tweede vraag ziet op de juridische gevolgen van de schending van de verplichtingen om klimaatverandering tegen te gaan. Vanuatu stelt dat staten onder meer klimaatfinancieringsverplichtingen hebben en schade van de kwetsbare landen moeten herstellen. Andere landen wijzen een schadevergoedingsverplichting van de hand. 

Vanuatu

Vanuatu stelt dat de staten die verantwoordelijk zijn voor klimaatverandering hun verplichtingen onder het internationaal recht hebben geschonden en dat zij hiervoor ook verantwoordelijk voor moeten worden gehouden. 

Kleine eilandstaten in ontwikkeling en andere bijzondere kwetsbare staten hebben volgens Vanuatu te maken met klimaatonrechtvaardigheid: ondanks hun minimale bijdrage aan de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen, worden zij geconfronteerd met de onevenredige gevolgen van klimaatverandering, waaronder extreme weersomstandigheden en zeespiegelstijging. Herstel in vorm van restitutie, schadevergoeding of genoegdoening moet daarom volgens Vanuatu komen van staten die historisch gezien verantwoordelijk zijn voor klimaatverandering. Dat omvat volgens Vanuatu onder meer: (1) steun voor herstel van het milieu en aanpassingsmaatregelen in benadeelde, speciaal getroffen en/of bijzonder kwetsbare staten, (2) juridische beleidskaders omtrent erkenning en verduidelijking van uitvoerbare rechten en verplichtingen, met inbegrip van procedurele rechten voor milieurechtvaardigheid en uitgebreide bescherming voor klimaatontheemden, en (3) klimaatfinancieringsverplichtingen, met betrekking tot het nakomen van bestaande verplichtingen en het herstellen van schade veroorzaakt door schendingen van het internationaal recht (schriftelijke reactie Vanuatu 15 augustus 2024).

Nederland en andere landen 

Nederland wijst op rechtvaardigheid tussen staten vanuit het beginsel van Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities and respective capabilities, in light of different national circumstances (CBDR–RC-NC), en stelt dat de internationale gemeenschap een collectieve verantwoordelijkheid heeft om samen te werken om schade als gevolg van klimaatverandering te voorkomen, te beperken en aan te pakken. In dat kader verwijst Nederland onder meer naar een schadefonds dat is ingesteld waarbij ontwikkelde landen worden aangespoord om daaraan steun te verlenen (schriftelijke verklaring Nederland 21 maart 2024). Nederland verklaart verder in zijn schriftelijke reactie d.d. 15 augustus 2024 dat het beginsel van CBDR-RC-NC voortkomt uit- en functioneert in de context van het VN-klimaatregime, en dat het beginsel wordt geoperationaliseerd door differentiatie tussen mitigatie-, adaptatie-, transparantie-, samenwerkings- en bijstandsverplichtingen. 

Staten zoals Duitsland en de Verenigde Staten verbinden het beginsel van CBDR(-RC-NC) aan de Overeenkomst van Parijs en vinden dat dit los van dit verdrag geen eigen normatieve status heeft (schriftelijke verklaringen Duitsland en Verenigde Staten). Verder stelt Duitsland dat partijen bij de Overeenkomst van Parijs, gezien de economische ontwikkeling van bepaalde staten sinds het VN-Klimaatverdrag, bewust geen bepalingen hebben aangenomen die een statische tweedeling tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden zouden hebben gecreëerd. In plaats daarvan is een genuanceerder systeem van differentiatie ingevoerd, dat partijen in staat stelt hun eigen NDC’s vast te stellen in het licht van verschillende nationale omstandigheden. Het beginsel van CBDR-RC(-NC) moet dus dynamisch worden geïnterpreteerd en hangt niet af van ‘historische uitstoot’. 

Volgens Nederland is er geen basis voor een schadevergoedingsplicht op grond van het internationale recht: vanwege de complexiteiten van het vaststellen van oorzaak en gevolg bij klimaatverandering biedt het recht inzake staatsaansprakelijkheid geen grondslag voor schadevergoeding vanwege klimaatschade. Daarbij stelt Nederland dat voor de jaren tachtig geen internationale wetenschappelijke consensus inzake klimaatverandering bestond en de internationale gemeenschap volgens Nederland redelijk heeft gereageerd op de bevindingen van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), onder meer door de aanneming van het VN-Klimaatverdrag en de Overeenkomst van Parijs. Verder biedt ook artikel 8 van de Overeenkomst van Parijs geen grondslag voor aansprakelijkheid of compensatie. Dit is in lijn met de standpunten van Duitsland en de VS. 

Conclusie 

Nu de zittingen zijn geweest, gaat het IGH over tot beraadslaging. De datum waarop het advies zal worden bekend gemaakt, wat zal gebeuren tijdens een openbare zitting, is nog niet bekend. Het komen tot een advies zal geen gemakkelijke klus zijn. Uit de bijdragen van de verschillen staten blijkt dat er een groot verschil is tussen de opvattingen van kwetsbare landen en de landen die (historisch) verantwoordelijk zijn voor klimaatverandering. De verschillen zitten zowel in de reikwijdte van de juridische verplichtingen die zien op de bescherming tegen de gevolgen van klimaatverandering, als op de juridische gevolgen van de schending van de verplichtingen. Het is nu wachten op het advies van het IGH dat hopelijk meer duidelijkheid zal bieden over de invulling van deze internationaalrechtelijke verplichtingen.