Jurisprudentie Omgevingswet in 2024 – deel X

Eerste uitspraak wijziging omgevingsplan

Een jaar na inwerkingtreding van de Ow is het nog wachten op spraakmakende uitspraken waar inhoudelijke toetsing van omgevingsplannen aan de orde is. Een klein voorproefje is de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5222) maar echt spannend is het nog niet. De uitspraak betreft een besluit tot wijziging van het omgevingsplan van de gemeente Aalsmeer met het TAM omgevingsplan hoofdstuk 22 a – Jan Lunenberg Oever 9-16. De wijziging dient ertoe een woordelijke fout (“maximaal” vervangen voor “gemiddeld” t.a.v. een geluidnorm) in een oud bestemmingsplan dat is opgegaan in het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

De door de Afdeling onder het oude recht gehanteerde standaardoverweging over de wijze waarop de Afdeling de rechtmatigheid van een bestemmingsplan toetste, luidt logischerwijs  onder de Ow iets anders. Onder de Ow is het voor de wijziging van een plan niet langer de vraag of "de raad bestemmingen aanwijst en regels geeft die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht" maar "neemt het college een besluit tot wijziging van een omgevingsplan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties" (ETFAL).

Door de veranderde terminologie (goede ruimtelijke ordening versus ETFAL) zal inhoudelijk op punten sprake zijn van een iets andere en meer integrale beoordeling van de door het bevoegd gezag gemaakte afweging (zoals we in verschillende rechtbank uitspraken over het ETFAL-criterium al wel hebben gezien) maar in deze uitspraak van de Afdeling is daarvan nog geen sprake. Onder het oude recht was de uitkomst hetzelfde geweest.

Omgevingsvergunning omgevingsplanactiviteit

Het ETFAL-criterium komt ook aan de orde in de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Rotterdam op 4 december 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:12281). De procedure gaat over twee besluiten tot verlening van een omgevingsvergunning, één voor het binnenplans afwijken, en één voor het buitenplans afwijken van het Omgevingsplan (BOPA). De omgevingsvergunningen zijn verleend in strijd met artikel 4.2 van de planregels van het (tijdelijke deel van het) Omgevingsplan. Op het adres waar de vergunningen op zien geldt namelijk de planregel dat maximaal één bedrijf per bestemmingsvlak is toegestaan. Dit terwijl de omgevingsvergunningen een drukkerij mogelijk maken op het adres waar al een bedrijf gevestigd is.  

Een omgevingsvergunning voor het binnenplanse omgevingsplanactiviteit mag worden verleend in overeenstemming met de regels die daarvoor in het Omgevingsplan zijn gesteld (art. 8.0a lid 1 Bkl). Dat kon in dit geval niet, zo oordeelt de voorzieningenrechter. In de uitspraak staat niet welke regels daarover zijn gesteld in het Omgevingsplan maar uit het desbetreffende Omgevingsplan (het voormalige bestemmingsplan Drie Kernen, Den Bommel, Herkingen en Stad aan het Haringvliet) blijkt dat er geen mogelijkheden bestaan om de dubbelbestemming binnenplans toe te staan. 

Bij de beoordeling van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit is de vraag of voldoende is onderbouwd of sprake is van een ETFAL (art. 8.0a lid 2 Bkl). De voorzieningenrechter oordeelt van niet, omdat er geen volledige geen ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt aan het besluit. Het college heeft weliswaar overwogen dat de drukkerij geen onevenredige gevolgen voor het woon- en leefklimaat met zich brengt, maar daarbij is onvoldoende rekenschap gegeven van waarom zij, in afwijking van wat de planwetgever voor ogen heeft gehad, twee bedrijven op één perceel toestaat. Bovendien zijn de gevolgen voor omwonenden zoals geluidsoverlast en parkeerproblemen onvoldoende in kaart gebracht. 

Ook de voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland deed op 20 november 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:6390) een uitspraak over een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. In deze zaak bestond een voornemen om zonder omgevingsvergunning graafwerkzaamheden te verrichten voor de aanleg van nutsvoorzieningen. Verzoekers dienden een handhavingsverzoek in en verzochten het college om binnen 48 uur de werkzaamheden stil te leggen, gelet op de aanwezige archeologische waarden. Het college deed dat niet, waarop de verzoekers een beroep niet tijdig beslissen indienden en gelijktijdig een voorlopige voorziening verzochten bij de rechtbank om alsnog de graafwerkzaamheden te verbieden. Het college verweerde zich telefonisch met de stelling dat al wel een omgevingsvergunning voor het binnenplans afwijken van het Omgevingsplan was ingediend en er dus concreet zicht op legalisatie bestond. De voorzieningenrechter achtte dat echter onvoldoende, gelet op de belangen van de verzoekers. Ook overweegt de voorzieningenrechter daarbij dat, op grond van art. 16.79 lid 2 onder b Ow, moet worden bepaald dat een omgevingsvergunning die kan leiden tot een wijziging in de bestaande toestand,  pas vier weken na verlening in werking kan treden. Wij merken op dat in dat artikel staat dat een omgevingsvergunning die naar het oordeel van het bevoegd gezag een tot wijziging in de bestaande toestand leidt, inderdaad verlaat in werking treedt. Dat impliceert wel enige beoordelingsruimte om per geval af te wegen of sprake moet zijn van uitgestelde inwerkingtreding (zie ook MvT IwOW, Kamerstukken 2017/18, 34986, nr. 3, p. 279). De voorzieningenrechter trekt zich daar in dit geval weinig van aan, hetgeen wij ook wel begrijpen: het lijkt lastig vol te houden dat bij het roeren in potentieel archeologisch waardevolle grond, de bestaande toestand ongewijzigd blijft. In Deel IX van onze blogreeks wezen wij ook al op de uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank Gelderland van 7 november 2024  (ECLI:NL:RBGEL:2024:7725) waarin een vergelijkbaar oordeel werd gegeven. 

Omgevingsvergunning milieubelastende activiteit

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant doet op 26 november 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:8061) een uitspraak waarin de systematiek van de milieubelastende activiteit (MBA) naar voren komt. De zaak ging over een last onder dwangsom die was opgelegd omdat bij de bouw van een distributiecentrum ‘onsamenhangend immobilisaat’ is aangetroffen, dat op verschillende plaatsen was beschadigd, niet overal voldoende was verdicht en niet voldoende vochtig was of werd gehouden. Ook zijn op diverse plaatsen op en rondom de toepassingsvakken resten van niet vormvast immobilisaat aangetroffen. De discussie spitst zich toe op de vraag of dat immobilisaat moet worden aangemerkt als een bedrijfsafvalstof of als een bouwstof. Het in de bodem brengen van een bedrijfsafvalstof is namelijk een vergunningplichtige MBA (art. 3.40c Bal), terwijl het in de bodem brengen van een bouwstof weliswaar een MBA is, maar niet vergunningplichtig (art. 4.123 Bal). De voorzieningenrechter overweegt dat het uitgangspunt is dat immobilisaat een bouwstof is dat het product is van de verwerking van afvalstoffen op een zodanige manier dat de verontreinigende stoffen worden vastgelegd en dus geen schadelijk milieueffect ontstaan (art. 4.1257, lid 2 onder d, Bal). Uit de Nota van Toelichting bij het Bal volgt dat, zo lang wordt voldaan aan de voorschriften voor het toepassen van bouwstoffen uit die paragraaf 4.123 Bal, het niet relevant is dat bouwstoffen afvalstoffen zijn of daaruit zijn vervaardigd. De regels bieden namelijk voldoende bescherming tegen eventuele nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving, aldus de voorzieningenrechter.

In dit geval ging het om het toepassen van cement waar bodemassen in waren verwerkt, afkomstig van een afvalverbrandingscentrale. De belangrijkste geldende kwaliteitseis om de stof als bouwstof toe te passen was dat het uithardingsproces van het cement was voltooid. In dit geval voldeed de stof niet aan die kwaliteitseis. De stof was dus een afvalstof. Dat maakt dat het in de grond brengen van de stof een vergunningplichtige MBA-activiteit was. Aangezien er geen omgevingsvergunning voor een MBA was verleend en de stof toch in de bodem was gebracht, was er volgens de voorzieningenrechter ook sprake van een overtreding.

Wijziging ‘bouwstop’ na het vervallen van artikel 5:17 Wabo?

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Limburg oordeelde op 5 december 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:9005) voor het eerst over bouwstop onder de Omgevingswet.  Op basis van het oude recht bestond een uitdrukkelijke wettelijke grondslag voor het opleggen van een bouwstop (art. 5:17 Wabo). In de Omgevingswet ontbreekt die grondslag. De voorzieningenrechter overweegt dat er nog wel een bevoegdheid bestaat tot het opleggen van een bouwstop, maar dat die beperkter lijkt. In de wetsgeschiedenis is namelijk toegelicht dat bij nader inzien de bevoegdheid in art. 5:17 Wabo, die oorspronkelijk bedoeld was als een nuttige aanvulling op de bestuursdwangbevoegdheid, overbodig was. Art. 5:2 Awb definieert een bestuurlijke sanctie zo ruim, dat daaronder ook het treffen van beheersmaatregelen (het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding) valt. Voor het treffen van een beheersmaatregel in de vorm van een bouwstop is daarom volgens de wetgever geen specifieke grondslag nodig. De voorzieningenrechter leidt daar uit af dat de grondslag voor een bouwstop nu art. 18.1 Ow is, in samenhang met – omdat het college in dit geval bevoegd gezag is – art. 125 van de Gemeentewet. De voorzieningenrechter overweegt daarbij echter wel “niet op voorhand [kan] worden gezegd dat de beoordeling in alle voorkomende gevallen hetzelfde zal zijn als bij de bouwstop op basis van het vervallen artikel 5.17 van de Wabo. Zo kan een last onder bestuursdwang, als geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Awb, niet mondeling (of telefonisch) worden opgelegd en kan een stillegging dus pas ingaan na toezending van het op schrift gestelde handhavingsbesluit. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat de gewijzigde grondslag voor een bouwstop ook gevolgen kan hebben voor de jurisprudentielijn van de Afdeling dat een bouwstop een ordemaatregel is, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Gelet op de beperkte omvang van het geding zoals hierna aan de orde komt, komt de voorzieningenrechter echter niet toe aan de beantwoording van die rechtsvragen.”

Met andere woorden: hoewel de wetgever niet heeft beoogd om de mogelijkheden van een bouwstop bij het inwerkingtreden van de Ow te beperken, leidt de voorzieningenrechter uit de wetssystematiek af dat dit wel is gebeurd. Of deze redenering stand blijft houden moet worden bezien maar wij vermoeden dat het laatste woord hierover nog niet is gezegd. 

Onteigening

Verder signaleren wij dat de voorzieningenrechter van de Afdeling  op 4 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4969) zich zover ons bekend voor het eerst uitliet over de onteigeningsprocedure uit Hoofdstuk 11 van de Ow. De procedure in kwestie ging over een verzoek om voorlopige voorziening hangende het beroep tegen een bestemmingsplan en exploitatieplan. Ter uitvoering van die plannen is onteigening nodig van percelen in eigendom van o.a. de verzoeker. De verzoeker wil de onteigeningprocedure stop zetten en vraagt daarom om schorsing van de plannen ter uitvoering waarvan wordt onteigend. De voorzieningenrechter wijst het verzoek echter af, omdat de onteigeningsprocedure een op zichzelf staande procedure is, waarvoor het - anders dan bij verlening van een omgevingsvergunning voor bouwen - niet is vereist dat het vastgestelde bestemmingsplan ook in werking is. Schorsing van het bestemmingsplan of het exploitatieplan kan daarom niet voorkomen dat een onteigeningsbeschikking wordt genomen. Bovendien, zo overweegt de voorzieningenrechter,  kan op grond van art. 11.16, lid 1, onder b Ow een onteigeningsakte worden verleden, nadat de besluiten die ter uitvoering daarvan nodig zijn, onherroepelijk zijn. Dat zijn in dit geval het exploitatieplan en bestemmingsplan waartegen het verzoek gericht is. Er is daarom kortom geen sprake van een spoedeisend belang bij de verzoeker.  

Overgangsrecht

Ook een jaar na inwerkingtreding gaan de meeste uitspraken nog over toepassing van het overgangsrecht Ow en dat zal ook nog even het geval zijn. Hierna enkele overgangsrechtelijke uitspraken die er in de maand december uitsprongen over onder andere de omgevingsvergunning beperkte milieutoets en overgangsrecht voor besluiten hogere waarde. 

Omgevingsvergunning beperkte milieutoets

In een uitspraak van 5 december 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:8146) van de rechtbank Limburg was de vraag aan de orde of eiser in kwestie procesbelang had bij zijn beroep tegen de intrekking van een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (obm). Het instrument obm is niet overgenomen in de Omgevingswet. Alle obm-plichtige activiteiten zijn door de wetgever opnieuw beoordeeld en daarvoor gelden onder de Ow of een omgevingsvergunningplicht of de algemene regels van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). De milieubelastende activiteit in kwestie betrof het demonteren van autowrakken. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek, werd de obm van eiser bij besluit op bezwaar van 12 april 2023 ingetrokken. Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld. 

Voor het demonteren van autowrakken geldt onder de Ow geen omgevingsvergunningplicht maar gelden de algemene regels van het Bal (zie par. 3.5.1 Bal). Het doel van eiser, herstellen van de ingetrokken obm, was daarom niet langer mogelijk en dus oordeelt de rechter dat eiser geen procesbelang heeft bij zijn beroep tegen de ingetrokken obm. Door eiser gestelde schade van € 500.000 maakt dat oordeel niet anders omdat die schade geen verband hield met intrekking van de obm. Geen vervolg dus onder de Ow voor een ingetrokken obm.

Gedoogplichtbeschikking

De uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 december 2024 (ECLI:NL:RBWB:2024:8905) gaat over een specifiek soort, niet in de wet opgenomen overgangsrecht, namelijk de vraag of een oude lijn in de jurisprudentie nog steeds geldt onder het nieuwe recht. Een van de wetten die is opgegaan in de Ow is de Belemmeringenwet Privaatrecht. Die wet regelde onder andere dat de rechthebbende van een onroerende zaak een verplichting kon worden opgelegd om de uitvoering van openbare werken te gedogen. De uitspraak betreft een gedoogplichtbeschikking op grond van art. 10.20 Ow ten behoeve van door TenneT uit te voeren onderzoek om een hoogspanningsstation te bouwen. De gedoogplichten op grond van de Belemmeringenwet privaatrecht zijn onder de Ow vervangen door de gedoogplichtbeschikking (hfst 10 Ow). In de uitspraak benadrukt de rechtbank dat de jurisprudentie die is gewezen onder het oude art. 11 Belemmeringenwet privaatrecht (gedogen maken van een plan), onverkort van toepassing is op art. 10.20 Ow (gedoogplicht vanwege maken van een ontwerp). Een begrijpelijk oordeel aangezien weliswaar het instrumentarium veranderd is onder de Ow maar inhoudelijk door de wetgever geen wijziging is beoogd. De transitie van gedoogplichten naar de Ow moet vooral voor procedurele vereenvoudiging en betere rechtsbescherming zorgen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, par 4.10).

Overgangsrecht besluit hogere waarde

Dat het overgangsrecht behoorlijk ingewikkeld is en dat het erg nauw aankomt op precieze tijdstippen en omstandigheden, blijkt wel uit de jurisprudentie ten aanzien van het overgangsrecht in de Aanvullingswet geluid Omgevingswet (AgOw). De AgOw bevat specifiek overgangsrecht voor de zogeheten besluiten hogere waarden: besluiten op grond van de oude Wet geluidhinder tot het vaststellen van hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van woningen, geluidsgevoelige gebouwen, geluidsgevoelige terreinen vanwege wegverkeerslawaai respectievelijk industrielawaai, art. 3.5 lid 1 onder b 1° en art. 3.6 lid 1 onder c 2°). In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 december 2024 (ECLI:NL:ABRVS:2024:5198) constateert de Afdeling dat op basis van een eerdere uitspraak over het overgangsrecht (ABRvS 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2324), onduidelijk is wanneer het nieuwe recht op besluiten hogere waarden van toepassing is. De Afdeling verduidelijkt daarom het onderscheid in de volgende drie situaties:

• Besluit hogere waarde t.b.v. wegen (m.u.v. provinciale wegen): op een besluit hogere waarde t.a.v. bestaande, in aanbouw zijnde, geprojecteerde of nog niet geprojecteerde woningen in zones langs wegen - behoudens provinciale wegen - blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de AgOw van toepassing totdat het besluit onherroepelijk is. Dan moet de hogere waarde in kwestie wel zijn vastgesteld ten behoeve van een besluit waarvoor een aanvraag is ingediend of waarvan een ontwerp ter inzage is gelegd vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de AgOw;

  NB. Voor rijkswegen is dit overgangsrecht niet aan de orde omdat daarvoor onder het oude recht al geluidproductieplafonds werden vastgesteld op grond van Titel 11.3 Wet milieubeheer.

• Op een besluit hogere waarde t.a.v. bestaande, in aanbouw zijnde, geprojecteerde of nog niet geprojecteerde woningen in zones langs provinciale wegen blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de AgOw van toepassing totdat het besluit onherroepelijk is. De hogere waarde moet dan wel zijn vastgesteld ten behoeve van een besluit waarvoor een aanvraag is ingediend of waarvan een ontwerp ter inzage is gelegd vóór het tijdstip waarop geluidproductieplafonds als omgevingswaarden voor de desbetreffende provinciale weg in werking zijn getreden (op grond van art. 3.5, lid 1 onder a, AgOw);

• Op een besluit hogere waarde t.a.v. bestaande, in aanbouw zijnde, geprojecteerde of nog niet geprojecteerde woningen in zones rond industrieterreinen blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de AgOw van toepassing totdat het besluit onherroepelijk is. Dan moet die hogere waarde wel zijn vastgesteld ten behoeve van een besluit waarvoor een aanvraag is ingediend of waarvan een ontwerp ter inzage is gelegd vóór het tijdstip waarop geluidproductieplafonds als omgevingswaarden voor het desbetreffende industrieterrein in werking zijn getreden (op grond van art. 3.6, lid 1 onder a, AgOw).

Terugblik één jaar Omgevingswet

Op 1 januari 2025 vierde de Omgevingswet zijn eerste verjaardag. Met deze blogreeks hebben wij de jurisprudentie in dit eerste jaar goed in de gaten gehouden. Wat zijn de bevindingen, na één jaar Omgevingswet? 

Eerst de cijfers. Er zijn op dit moment 2408 uitspraken gepubliceerd uit 2024 waarin de Omgevingswet wordt genoemd. Daarvan zijn er 1142 van de Afdeling, 1252 door de verschillende rechtbanken – eervolle vermelding voor de Rechtbank Midden-Nederland als koploper met 201 uitspraken – 2 van de Hoge Raad, 10 door de Gerechtshoven, 1 van het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en op de valreep ook nog 1 van het CBB. 

De doorlooptijden bij de rechterlijke instanties hebben ertoe geleid dat bij de meerderheid van die uitspraken de Omgevingswet alleen wordt genoemd bij een overweging over het overgangsrecht (bijvoorbeeld bij 967 uitspraken van de Afdeling en 633 bij de rechtbanken). Veel van de inhoudelijke uitspraken tot nu toe zijn uitspraken van de voorzieningenrechters in spoedprocedures (151 van de Afdeling en 218 van de rechtbanken). 

Toch is het niet zo dat we een jaar na inwerkingtreding geen inhoudelijke  jurisprudentie hebben. Een greep uit de kas. In een aantal uitspraken oordeelden rechters dat de jurisprudentie zoals die gold onder het oude recht, wordt voortgezet (zie de uitspraak hierboven over de gedoogplicht, maar ook onder meer Deel IV van onze blogreeks). Ook hebben rechters zich onder meer al enkele keren uitgelaten over de wijze waarop participatie een plek heeft gekregen onder de Omgevingswet (zie bijvoorbeeld in Deel IV en in Deel VI), zijn er een aantal uitspraken verschenen waarin het ETFAL-criterium wordt toegepast (zie de uitspraken hierboven, maar ook onder meer Deel VI, Deel VII, Deel VIII), hebben rechters zich uitgelaten over de bouwstop (Deel IX en de uitspraak hierboven) en is er een uitspraak verschenen over de zorgplicht voor de natuur (Deel VI). 

Daarnaast zijn er natuurlijk nog heel veel onderwerpen niet in de jurisprudentie aan de orde gekomen. Denk bijvoorbeeld aan de nieuwe beoordelingskaders van milieubelastende activiteiten, de nieuwe regels over bevoegdheidsverdeling tussen verschillende bestuursorganen, nieuwe regels over welke voorbereidingsprocedure op besluiten van toepassing is en de nieuwe instrumenten onder de Omgevingswet zoals een programma of omgevingswaarden. Ook zijn er meer uitspraken over de zorgplichten te verwachten. Kortom, alle reden om ook in 2025 de jurisprudentie over de Omgevingswet te monitoren. 

Dit blog is onderdeel van een blogreeks. Zie hierbij deel I, deel II, deel III, deel IV, deel V, deel VI, deel VII, Deel VIII en Deel IX.