Jurisprudentie Omgevingswet in 2024 – deel IV

In dit blogbericht komen uitspraken aan de orde over de toepassing van participatie en een uitspraak over strafrechtelijke vervolging bij overtredingen van verbodsbepaling in de Ow. Daarnaast behandelen we de afwezigheid van het overgangsrecht bij projectplannen en belichten we kort de toepassing van een aantal overgangsrechtelijke bepalingen in het kader van verschillende plannen en besluiten.

Participatie

Hoewel participatie geen nieuw onderwerp is, was dit onder het oude omgevingsrecht niet in de wet verankerd. Met de Ow is participatie wel wettelijk vastgelegd, zij het op ‘zachte’ wijze. Bij de aanvraag om een omgevingsvergunning moet de aanvrager aangeven of aan participatie is gedaan (artikel 16.55 lid 6 Ow jo. artikel 7.4 Omgevingsregeling). Er is in beginsel dus geen participatieplicht bij een aanvraag om een omgevingsvergunning. Hierop geldt één uitzondering: de gemeenteraad kan gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aanwijzen waarbij participatie verplicht is voordat de omgevingsvergunning wordt aangevraagd (artikel 16.55 lid 7 Ow).

Over de uitleg en invulling van het begrip ‘participatie’ zijn inmiddels de eerste uitspraken verschenen. De twee uitspraken die wij hier behandelen zien beide op de opvang van asielzoekers in een tijdelijke noodopvang, waarvoor de colleges van B&W een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit aan het COA hebben verleend. In beide uitspraken speelt de vraag of voldoende aan participatie is gedaan.

In de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 5 maart 2024 (ECLI:NL:RBNHO:2024:3117) betogen de verzoekers van een voorlopige voorziening tegen de omgevingsvergunning dat onvoldoende aan participatie is gedaan. De voorzieningenrechter maakt niet duidelijk of het hier gaat om verplichte of onverplichte participatie. Wel wordt duidelijk dat in dit geval ruime toepassing is gegeven aan participatie, door informatiebrieven, een informatieavond, een website met informatie en de (onverplichte) ter inzage legging van de vergunning. De  voorzieningenrechter licht in aanvulling hierop uitgebreid toe dat – anders dan verzoekers kennelijk menen – participatie niet beoogt om consensus te bereiken. Participatie kan het draagvlak bij de burger vergroten, maar is geen resultaatsverplichting op een voor alle partijen aanvaardbare beslissing, aldus de voorzieningenrechter. Het is goed dat de voorzieningenrechter benadrukt dat participatie niet gelijkstaat aan beslissende inspraak. Het feit dat dit door burgers wel zo ervaren wordt zou naar onze mening immers ook een averechts effect kunnen hebben: het draagvlak kan ook afnemen als burgers het idee hebben dat er niet naar hun mening wordt geluisterd. 

Ook in de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 april 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:2126) speelt de vraag of voldoende aan participatie is gedaan. In dit concrete geval is participatie verplicht: de gemeenteraad van de gemeente Epe heeft in beleid vastgelegd dat bij alle buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht aan participatie moet worden gedaan. De Ow bepaalt echter niet hoe gemeenten die verplichte participatie moet vormgegeven. Volgens de verzoekers (van een voorlopige voorziening) was de participatie ter voorbereiding op de omgevingsvergunning in dit geval onvoldoende. De voorzieningenrechter oordeelt dat in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Het hangt volgens de voorzieningenrechter vervolgens ‘af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie’. De voorzieningenrechter stelt vast dat het COA aan participatie heeft gedaan door omwonenden een brief te sturen en een informatieavond te organiseren, en volgt het standpunt van het college dat dit voldoende is. Ook in deze uitspraak merkt de voorzieningenrechter op dat participatie niet inhoudt dat de inbreng van omwonenden beslissend is. 

Strafrechtelijke vervolging bij overtredingen van verbodsbepaling in de Ow

In de uitspraak van het Hof Amsterdam van 24 mei 2024 (ECLI:NL:GHAMS:2024:1470) veroordeelt het hof de verdachte voor het in Nederland invoeren van slakkenvlees en leguanenvlees. Het verbod om te handelen in strijd met de CITES-verordening (CITES staat voor Convention on International Trade in Endangered Species of wild flora and fauna) stond voorheen in de Wet natuurbescherming en Regeling natuurbescherming. Sinds inwerkingtreding van de Omgevingswet is dit verbod opgenomen in artikel 11.93 van het Besluit activiteiten leefomgeving (op grond van artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder a Ow). Deze bepaling is opgenomen in de Wet op de economische delicten en daarmee strafrechtelijke vervolgbaar. Voor zover bij ons bekend is dit een van de eerste strafrechtelijke vervolgingen op grond van een overtreding van de Omgevingswet (dat wil zeggen, als gevolg van het overgangsrecht, de overtredingen vonden namelijk al in 2021 plaats).

Ontbreken overgangsrecht projectplan Waterwet

Hoewel de Ow en de Invoeringswet Ow (IwOw) voor veel gevallen in overgangsrecht voorzien, zijn er natuurlijk altijd enkele uitzonderingen. Zo’n uitzondering was aan de orde in de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 22 mei 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:2621). Een handhavingsverzoek sneuvelt kort gezegd wegens het ontbreken van procesbelang omdat de gestelde overtreding onder de Ow niet langer een overtreding betreft en er niet in overgangsrecht is voorzien. Het handhavingsverzoek in kwestie strekte ertoe handhavend op te treden tegen Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel (GS). GS heeft als waterwegbeheerder nagelaten om in het kader van werkzaamheden aan het Almelo – De Haandrik een projectplan op te stellen als bedoeld in artikel 5.4 Waterwet. Onder de Ow is echter de verplichting tot het opstellen van een projectplan vervangen door de bevoegdheid tot het opstellen van een projectbesluit (art. 5.44, lid 1, Ow). De IwOw voorziet niet in overgangsrecht voor het vervallen van de projectplanplicht van artikel 5.4 Waterwet, zo blijkt uit artikel 4.1 aanhef en onder f IwOw. Het overgangsrecht van art. 4.62 t/m 4.65 IwOw heeft enkel betrekking op onherroepelijke en in voorbereiding zijnde projectplannen maar niet op ontbrekende projectplannen zo oordeelt de rechtbank. 

Als de rechtbank het beroep gegrond zou verklaren en GS opnieuw op het bezwaar zou moeten beslissen, dan zou dat naar huidig recht zijn (kortom: de Ow). Onder de Ow is echter niet langer sprake van een overtreding omdat de situatie door het vervallen van de projectplanplicht is gelegaliseerd. Eisers hebben zodoende niet langer een procesbelang. Eisers verzoeken de rechtbank nog om wegens het ontbreken van overgangsrecht, het overgangsrecht uit de IwOw exceptief te toetsen wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Daar gaat de rechtbank niet in mee onder verwijzing naar het toetsingsverbod uit artikel 120 Grondwet. De beroepen worden niet-ontvankelijk verklaard.

Toepassing overgangsrecht

Overgangsrecht na vernietiging ruimtelijk plan

Op 27 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1174) maakte de Afdeling inzichtelijk welk recht van toepassing is op besluiten die na 1 januari 2024 worden genomen na vernietiging van een ruimtelijk plan (door de Afdeling ook wel 'vervolgbesluiten' genoemd). Indien een bestemmingsplan als gevolg van een verzoek om voorlopige voorziening tijdens de beroepstermijn geschorst is, mag na vernietiging worden teruggevallen op het oude recht. Wordt het plan na inwerkingtreding vernietigd, dan is het nieuwe recht van toepassing. Over deze uitspraak schreven wij eerder dit blogbericht. In uitspraken waar vervolgbesluiten aan de orde zijn verwijst de Afdeling nu naar deze uitspraak als vaste jurisprudentie. Dit gebeurde bijvoorbeeld in de uitspraak van 3 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1386) over het bestemmingsplan "Buitengebied Someren-Deelgebied 3". Het nieuwe plan dat dient te worden vastgesteld naar aanleiding van deze tussenuitspraak, kan op grond van de uitspraak van 27 maart 2024 worden voorbereid met het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024. In een uitspraak van 8 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1973) over het bestemmingsplan "Hoek Luitertweg-Heischoorstraat" overwoog de Afdeling daarnaast dat door de vernietiging van het bestemmingsplan op een eventueel nieuw te nemen besluit de Ow en daar bijbehorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing zijn.

Overgangsrecht APV-bepalingen in het omgevingsplan

De Rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelde deed drie noemenswaardige uitspraken over het overgangsrecht ten aanzien van verschillende besluiten. Zij oordeelde op 18 april 2024 over een verzoek om handhavend op te treden op grond (o.a.) de Algemeen Plaatselijke Verordening van Bergen op Zoom (ECLI:NL:RBZWB:2024:2414). Daarin staat een verbod om kort gezegd op of aan de weg voorwerpen te plaatsen anders dan overeenkomstig de publieke functie daarvan. Ook verbiedt de APV voertuigen te laten staan in een park of plantsoen. De rechtbank oordeelt dat sinds 1 januari 2024 die bepalingen in de Ow zijn opgegaan. In artikel 22.8 Ow is namelijk geregeld dat bepalingen in een gemeentelijke verordening waarin een vergunning/ontheffing is vereist voor een geval waarin regels over de fysieke leefomgeving alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen, die bepaling zal gelden als een omgevingsplanactiviteit. In dit geval maakte het overigens geen verschil, omdat de rechtbank oordeelde dat geen sprake was van een overtreding.

Overgangsrecht verzoek om schadevergoeding (Waterwet en Wnb)

Op 2 mei 2024 oordeelde dezelfde rechtbank in een procedure naar aanleiding van een verzoek op schadevergoeding op grond van artikel 7.14 Waterwet (ECLI:NL:RBZWB:2024:2793). Die bepaling gaf een grondslag om op verzoek schade te vergoeden die wordt geleden als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid omtrent waterbeheer, mits die schade zich heeft geopenbaard minder dan 5 jaar voor indiening van het verzoek en de schadeveroorzakende gebeurtenis minder dan 20 jaar geleden is. Op grond van artikel 4.21 IwOw is bepalend voor welke recht van toepassing is wanneer de schade is veroorzaakt. Dat was in dit geval al in 2012. De rechtbank constateert dus dat de Waterwet nog van toepassing is.  Het moment van een schadeveroorzakende gebeurtenis is overigens niet altijd bepalend. Uit een uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 3 mei 2024 blijkt bijvoorbeeld dat voor gewasschade veroorzaakt door in het foeragerende vogels het moment van het indienen van een verzoek tot schadevergoeding bepalend is, op grond van artikel 2.9, lid 1 Aanvullingswet Natuur Omgevingsrecht (ECLI:NL:RBMNE:2024:3053). In die zaak maakte dat overigens geen verschil, omdat het verzoek ook voor inwerkingtreding van de Ow was ingediend en het oude recht dus gold.

Overgangsrecht Crisis- en herstelwet

Op 7 mei 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:2969) deed de rechtbank Midden-West-Brabant uitspraak over een omgevingsvergunning die onderdeel is van een experiment op grond van artikel 2.4 Crisis- en herstelwet (Chw). Uit artikel 4.30 IwOw volgt dat de grondslag van dit soort experimenten na inwerkingtreding van de Ow gevonden kan worden in artikel 2.33 Ow. In dit geval was de aanvraag al ingediend op 15 december 2023, dus voor de inwerkingtreding. Daarom gold de hoofdregel: als een aanvraag is ingediend voor inwerkingtreding geldt het oude recht. In dit geval gold de Chw dus nog altijd.

Overgangsrecht Belemmeringenwet Privaatrecht

Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden oordeelde op 9 april 2024 over een gedoogbeschikking op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht (ECLI:NL:GHARL:2024:2393). Zonder er veel woorden aan te wijden, stelde het Gerechtshof vast dat de Omgevingswet niet op de procedure van toepassing was gelet op artikel 4.27 IwOw. Dat artikel bepaalt dat de Belemmeringenwet Privaatrecht van toepassing blijft wanneer mededeling is gedaan en kennis is gegeven van de noodzakelijke terinzagelegging.

Overgangsrecht maatwerkvoorschriften

Tot slot deed de Rechtbank Overijssel twee uitspraken die laten zien dat het overgangsrecht niet altijd in hoofdstuk 4 IwOw te vinden is. Op 24 april 2024 oordeelde zij over een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (ECLI:NL:RBOVE:2024:2227). De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 8.1.5 Invoeringsbesluit Omgevingsrecht het oude recht van toepassing blijft wanneer het maatwerkvoorschriftenbesluit is genomen voor inwerkingtreding van de Ow.

Overgangsrecht ontheffing Wnb

In de uitspraak van 3 mei 2024 oordeelt dezelfde rechtbank over een beroep tegen een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (ECLI:NL:RBOVE:2024:2388). De rechtbank constateert dat op grond van – het zojuist ook al genoemde - 2.9, lid 1 onder a Aanvullingswet Natuur Omgevingsrecht het oude recht van toepassing is. Daar staat dat het moment van indienen van de aanvraag voor besluiten op grond van de Wet natuurbescherming bepalend is.

Afsluitend

In de uitspraken die over de Omgevingswet verschijnen zien wij langzaamaan een ontwikkeling naar meer inhoudelijke uitspraken, zoals de uitleg van het begrip evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de toepassing van participatie. Veruit de meeste uitspraken zien echter nog op de toepassing van overgangsrecht, waarbij in nagenoeg alle gevallen wordt geconstateerd dat het oude recht van toepassing is. Wij verwachten dat de komende periode steeds meer inhoudelijke uitspraken worden gepubliceerd over de uitleg van de Omgevingswet, die wij in dat geval in deze reeks gaan behandelen.

Dit blogbericht is de vierde in de reeks jurisprudentie Omgevingswet. Zie hierbij deel 1, deel 2 en deel 3.