Jurisprudentie Omgevingswet in 2024 – deel III

Aan de orde komt onder andere een inhoudelijke uitspraak waarin beoordeeld wordt of sprake is van evenwichtige toedeling van functies aan locaties en uitspraken waarin een doorkijk wordt gegeven over de toepasselijkheid van de Ow. Daarnaast behandelen we het overgangsrecht in het kader van handhavingsbesluiten en overige plannen en besluiten. 

Toepassing Ow

Omgevingsplanactiviteit: is er sprake van evenwichtige toedeling van functies aan locaties?

De voorlopige voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland heeft op 29 maart 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:1822) een inhoudelijke uitspraak gedaan over een omgevingsvergunning verleend op grond van de Ow voor de huisvesting van maximaal 80 Oekraïense vluchtelingen en maximaal 10 statushouders in een hotel in Epe voor de duur van 3 jaar. De omgevingsvergunning voorziet in een zogenoemde (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit. Op grond van artikel 5.1 lid 1 aanhef en onder a Ow is het verboden om een dergelijke activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. 

In het Besluit kwaliteit leefomgeving ("Bkl") staan beoordelingsregels voor de verlening van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. In artikel 8.8a lid 2 Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij de voorzieningenrechter lag de vraag voor of het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat het toestaan van de opvang van de vluchtelingen voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 

De voorzieningenrechter stelt voorop dat er een ruimtelijke onderbouwing aan de omgevingsvergunning ten grondslag ligt. Daarin is beoordeeld of er onevenredige gevolgen te verwachten zijn voor het woon- en leefklimaat van verzoekers. Uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat dit niet het geval is. De voorzieningenrechter kan dit standpunt volgen. Op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is het namelijk ook nu (planologisch) mogelijk dat er recreanten in het hotel overnachten. Daarnaast verzet het omgevingsplan zich er niet tegen dat het hotel helemaal vol zit. Die (maximaal planologisch mogelijke) situatie moet de voorzieningenrechter als uitgangspunt nemen. Een verschil met de omgevingsvergunning is dat de personen die nu opgevangen worden een langere periode op deze locatie zullen verblijven dan de recreanten die zijn toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Een ander verschil is volgens de voorzieningenrechter dat er na de verbouwing ook een beperkt aantal extra mensen kunnen worden opgevangen. Voor wat betreft de gevolgen hiervan voor het woon- en leefklimaat van omwonenden (zoals geuroverlast, geluidshinder en de luchtkwaliteit) zal dit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter maar beperkt verschil maken. Dat geldt te meer nu de opvang alleen voor de duur van 3 jaar is vergund. Op eigen terrein is er bovendien voldoende gelegenheid voor parkeren. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Overgangsrecht: doorkijk naar (gevolgen) toepassing Ow

Oordeel aanvaardbaarheid besluit ook geldig onder de Ow?

In de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 maart 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:1073) kijkt de rechtbank niet alleen of de gevolgen van het voorliggende besluit onder het oude recht aanvaardbaar zijn, maar ook onder de Ow. In deze uitspraak staat het beroep centraal tegen de verlening van een omgevingsvergunning waarmee voor maximaal 15 jaar wordt afgeweken van het geldende bestemmingsplan ten behoeve van de huisvesting van maximaal 70 arbeidsmigranten. Aangezien de aanvraag voor deze vergunning in 2022 is ingediend, blijft het oude recht – in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) – op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a Invoeringswet Omgevingswet ("IOw") van toepassing. Volgens de rechtbank voldoet het bestreden besluit aan dit oude recht. Naar het oordeel van de rechtbank worden bezwaarmakers door het vergunde project niet in hun huidige bedrijfsvoering beperkt. 

De rechtbank stelt zichzelf vervolgens de vraag of dit ook het geval is onder de Ow als het besluit onherroepelijk wordt. Hij maakt hiervoor de volgende vertaalslag. De bouwactiviteit die op grond van artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo vergunningplichtig was, is volgens de rechtbank ook onder de Ow vergunningplichtig op grond van zowel artikel 5.1 lid 2 onder a Ow (omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit) als artikel 5.1 lid 1 onder a Ow (omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit). De omgevingsvergunningplicht voor het bouwen als omgevingsplanactiviteit is op grond van artikel 7.1 Invoeringsbesluit Omgevingswet neergelegd in artikel 22.26 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan (de zogenoemde bruidsschat bedoeld in artikel 22.1 aanhef en onder c Ow). De vergunningvoorschriften in het besluit blijven gelden als vergunningvoorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Op grond van artikel 5.5 lid 2 Ow is het verboden te handelen in strijd met een vergunningvoorschrift. De rechtbank concludeert daarom dat ook na het onherroepelijk worden van het vervangende besluit de bedrijfsvoering van eisers door de voorschriften in het herstelbesluit niet wordt beperkt.

Ook nog vergunningplicht onder de Ow?

De rechtbank Oost-Brabant maakte in een uitspraak van 15 februari 2024 (ECLI:NL:RBOR:2024:544) ook een vertaalslag van oud naar nieuw recht. In deze uitspraak gaat de rechtbank na of er na de invoering van de Ow ook nog een vergunningplicht bestaat voor de bouw van een varkensstal voor 1.980 vleesvarkensplaatsen waar onder het oude recht een vergunning voor is verleend. De rechtbank komt tot de conclusie dat er in ieder geval een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit vereist is. Het bedrijf omvat namelijk een IPPC installatie; een activiteit die is genoemd in categorie 6.6 van bijlage 1 bij de richtlijn industriële emissies (RIE). Dit is een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 3.201 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), namelijk het exploiteren van een IPPC installatie voor het houden van varkens (meer dan 2.000 plaatsen voor vleesvarkens). De omgevingsvergunning die verleend is voor de stal op basis van artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo geldt op grond van artikel 4.13 lid 1 IOw daarom als een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 5.1 lid 2 Ow zodra het bestreden besluit onherroepelijk is. Over de gevolgen van deze vertaalslag zegt de rechtbank niets. Het is dan ook met name een exercitie gedaan ten overvloede.

In een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 december 2023, gepubliceerd op 7 maart 2024 (ECLI:NL:RBAMS:2023:7985) heeft een gemaakte vertaalslag – zij het gemaakt door het bevoegd gezag – wel impact (en dat zelfs voordat de Ow in werking was getreden). In die uitspraak stond een besluit van het college van Amstelveen op een handhavingsverzoek over de vervanging van raamkozijnen centraal. Het college heeft dit verzoek afgewezen, omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving afgezien moet worden. De overtreding is volgens het college van (zeer) geringe ernst en aard en eiseres ondervindt daar geen hinder van. Het college wijst er daarnaast op dat de uitgevoerde activiteit vergunningvrij wordt onder de Ow en het ongedaan maken van de overtreding (buitenproportioneel) hoge kosten met zich meebrengt. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid tot dit oordeel heeft kunnen komen. Zij overweegt in dat kader onder meer dat het college kenbaar heeft gemaakt dat, als voor de kozijnwijziging een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, het college die zal moeten verlenen vanwege het ontbreken van een weigeringsgrond. Zo ver zal het volgens de rechtbank waarschijnlijk echter niet komen, nu de Ow op 1 januari 2024 in werking treedt. De Ow kan weliswaar niet worden toegepast voordat die in werking treedt, maar is volgens de rechtbank wel relevant in het kader van de belangenafweging. Het college mocht dit van de rechtbank dan ook meewegen. 

Overgangsrecht handhaving: toepasselijkheid oud recht of Ow bij handhavingsbesluiten 

In deel I en deel II van deze blogreeks bespraken we uitspraken waarin het overgangsrecht bij ambtshalve handhavingsbesluiten en besluiten op handhavingsbezoeken aan bod komt. Dat de toepassing van artikel 4.3 en 4.23 IOw tot discussie kan leiden volgt uit meerdere uitspraken die afgelopen periode verschenen.

In een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 maart 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:1053) betrof het een handhavingsverzoek dat vóór 1 januari 2024 is ingediend. Uit het handhavingsbesluit, dat na 1 januari 2024 is opgelegd op grond van een overtreding van de Wabo, volgt echter niet dat dit een beslissing is op dat verzoek. De voorzieningenrechter is er daarom niet van overtuigd dat dit een besluit op aanvraag is, op grond waarvan volgens artikel 4.3 lid 1 aanhef en onder a IOw het oude recht (de Wabo) van toepassing is. De voorzieningenrechter geeft het bestuursorgaan zodoende mee om in de bezwaarfase te herzien of het besluit gebaseerd is op de juiste wettelijke grondslag (de Ow in plaats van de Wabo). 

In een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 februari 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:471) oordeelt de rechtbank dat een redelijke uitleg van artikel 4.23 lid 1 IOw meebrengt dat het oude recht ook van toepassing blijft in een geval waarbij vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd, maar in geschil is of sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift. Kortom: op de gehele procedure blijft het oude recht van toepassing, ook op de vraag of er wel of geen sprake is van een overtreding. De rechtbank oordeelt uiteindelijk dat er geen sprake is van een overtreding van de omgevingsvergunning. Ter aanvulling merken wij nog op dat er in het geval er onder het oude recht wél sprake is van een overtreding (bijvoorbeeld van een wettelijk voorschrift), de vervolgvraag wél zou moeten zijn of er ook onder het huidige recht nog sprake is van een overtreding. Is er namelijk onder de Ow inmiddels geen sprake meer van een overtreding, dan zou dat naar onze mening reden kunnen zijn om het handhavingsbesluit te herzien op grond van het evenredigheidsbeginsel: van de beginselplicht tot handhaving kan worden afgezien als het onevenredig is om handhavend op te treden. De situatie waarin er onder het huidig geldende recht (de Ow) geen sprake meer is van een overtreding, kan daarvoor aanleiding geven.

Die opening lijkt ook de rechtbank Overijssel te bieden in haar uitspraak van 21 maart 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:1473). Zij merkt op dat het verzoek om handhaving weliswaar voor 1 januari 2024 is gedaan, maar dat het voor de vraag of het besluit in bezwaar ook in stand kan blijven niet alleen van belang is of er sprake is van een overtreding onder het oude recht, maar ook of dat onder het nieuwe recht nog steeds het geval is. Op het eerste gezicht lijkt deze overweging niet in lijn met de hiervoor besproken overweging van de rechtbank Oost-Brabant, die juist stelt dat voor de vraag of er sprake is van een overtreding het oude recht relevant is. Wij verwachten dan ook dat de rechtbank Overijssel doelt op de vervolgstap (hoewel dat niet met zoveel woorden wordt gezegd): of het in stand houden van het handhavingsbesluit – gelet op de Ow – evenredig is. Tot inhoudelijke beantwoording komt de rechtbank echter niet. De voorzieningenrechter oordeelt dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid én berust op een motiveringsgebrek: het besluit is gebaseerd op het nieuwe recht onder de Ow en daarmee berust het op een verkeerde grondslag (gelet op het handhavingsverzoek van vóór 1 januari 2024). 

Opvallend is de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 maart 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:1150). Onder verwijzing naar de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4.23 IOw oordeelt de voorzieningenrechter dat hieruit dient te worden afgeleid dat voor de werking van het overgangsrecht bepalend is de datum van het nemen van het besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie en niet de datum waarop dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Wij menen echter dat hier discussie over mogelijk is. Artikel 4.23 IOw verwijst naar het moment van opleggen van een bestuurlijke sanctie. De term opleggen is niet gedefinieerd in de Ow (of de Awb). Wij menen dat er ruimte is voor het betoog dat een besluit pas is opgelegd op het moment dat dit kenbaar is gemaakt aan de ontvanger, door middel van de bekendmaking. Bovendien treedt een besluit pas in werking na de bekendmaking. Met het nemen van het besluit, oftewel het ondertekenen van een besluit, wordt dit besluit niet kenbaar voor diegene tot wie dit is gericht en treedt het nog niet inwerking. Een ondertekend besluit kan weken op de plank blijven liggen bij een bestuursorgaan: wij betwijfelen of je dan kan spreken van een besluit dat is opgelegd. Het nemen van een besluit gelijk stellen aan het  opleggen van een besluit is, zonder dit verder te motiveren, is wel kort door de bocht. Wij zijn benieuwd hoe de rechtbank in bodemprocedure oordeelt. 

Een ander noemenswaardig punt uit deze uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland is de vraag wanneer er sprake is van concreet zicht op legalisatie bij een zonder bouwvergunning gebouwd bouwwerk. De voorzieningenrechter merkt op dat de vraag of legalisatie mogelijk is zelfstandig moet worden beantwoord door een bestuursorgaan, ook als er nog geen aanvraag tot legalisatie is ingediend. Dat is niet nieuw, gelet op de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de "Afdeling") waar ook de voorzieningenrechter naar verwijst (onder meer ABRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1313). Dat deze jurisprudentie niet altijd wordt toegepast volgt uit de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 maart 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:473), waar wij in deel II van deze blogreeks al naar verwezen. De rechtbank laat zich kritisch uit over het overgangsrecht bij handhavingsbesluiten en merkt ten overvloede op dat de rechtspraak rondom een concreet zicht op legalisatie moeilijk toepasbaar is bij handhavingsbesluiten waarbij het oude recht van toepassing blijft, omdat hiervoor een aanvraag voor legaliserende omgevingsvergunning moet zijn ingediend vóór 1 januari 2024. Uit de hiervoor genoemde Afdelingsjurisprudentie volgt dat daarover ook anders kan worden gedacht  en er ook sprake kan zijn van concreet zicht op legalisatie als er geen aanvraag is ingediend. 

Overgangsrecht algemeen: toepasselijkheid oud recht bij overige plannen en besluiten

Hogere waardenbesluit

In een uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1036) staan drie hogere waardenbesluiten centraal die het college van burgemeester en wethouders van Vlaardingen op 6 september 2022 had genomen op grond van artikel 110a Wet geluidhinder. Deze besluiten staan een hogere grenswaarde toe voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege industrielawaai en wegverkeerslawaai voor een deel van toekomstige woningen die zijn voorzien binnen drie nieuw vastgestelde bestemmingsplannen. De Afdeling bevestigt in deze uitspraak dat voor de beoordeling van de beroepen tegen de besluiten het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van de besluiten bepalend is. De Afdeling verwijst in algemene zin naar de Ow, de IOw en de Aanvullingswet geluid Omgevingswet. Hoewel niet uitdrukkelijk genoemd, zal artikel 3.5, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1° Aanvullingswet geluid Omgevingswet hierbij doorslaggevend zijn geweest.

Bestemmingsplannen

De bevestiging van de Afdeling dat het oude recht van toepassing blijft op bestemmingsplannen waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd vóór de inwerkingtreding van de Ow, bespraken wij reeds in het eerste blog van deze reeks. In een uitspraak van 27 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1174) biedt de Afdeling nu ook inzicht in de situaties waarin dit oude recht ook van toepassing blijft op plannen vastgesteld na 1 januari 2024, ná vernietiging van een ruimtelijk plan. Bij deze uitspraak stonden wij in een eerder blogbericht uitgebreid stil. 

Exploitatieplannen

In twee uitspraken van 20 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1137 en ECLI:NL:RVS:2024:1151) bevestigt de Afdeling dat op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een exploitatieplan waarvan het ontwerp vóór de inwerkingtreding van de Ow ter inzage is gelegd, het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024, op grond van artikel 4.6 lid 3 IOw van toepassing blijft.

Ambtshalve actualisering revisievergunning

Het recht van vóór de Ow blijft op grond van artikel 4.4 IOw ook van toepassing op een besluit tot ambtshalve actualisering van de voorschriften van een revisievergunning genomen vóór de inwerkingtreding van de Ow. Dat volgt uit een uitspraak van de rechtbank Limburg van 8 februari 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:629).

Van rechtswege verleende vergunningen

Met de inwerkingtreding van de Ow is de mogelijkheid van een vergunning van rechtswege (artikel 3.9 Wabo) komen te vervallen. Aanvragen waarvan de beslistermijn nog niet verstreken was ten tijde van de inwerkingtreding van de Ow konden dan ook niet meer van rechtswege worden verleend. In een uitspraak van de voorlopige voorzieningenrechter van Amsterdam van 21 december 2023 (ECLI:NL:RBAMS:2023:8320) overweegt de rechter dat aanvragen waarvan de beslistermijn in 2023 verstreek, wél nog van rechtswege verleend kunnen zijn. Dit is voor de betreffende zaak relevant, omdat de aanvraag dateerde van 26 april 2023. Verzoeker zou bij zijn verzoek om voorlopige voorziening daarom geen spoedeisend belang hebben, omdat – als zijn betoog klopt – de omgevingsvergunning al van rechtswege verleend zou moeten zijn. De – toentertijd naderende – inwerkingtreding van de Ow was volgens de rechtbank daarvoor niet relevant. 

Afsluitend

Ondanks de toename van uitspraken over de toepassing van het overgangsrecht onder de Ow, is het vooralsnog wachten op meer jurisprudentie die ziet op besluiten genomen onder het regime van de Ow. Voor bevoegde gezagen is het in het kader van die besluitvorming van belang om ook de wijzigingen van de Ow en onderliggende regelgeving in de gaten te blijven houden. Ook het wetgevingsproces staat namelijk niet stil. Wij wijzen bijvoorbeeld op de consultatie van een wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Met deze wijziging wordt onder meer de bevoegdheid tot het nemen van een zogenoemd 'ingebruiknamebesluit' geïntroduceerd. Het bevoegd gezag kan een dergelijk besluit nemen als de voor ingebruikname van een gebouw vereiste verklaring van de kwaliteitsborger ontbreekt, maar herstel van gebreken van een gebouw niet proportioneel is in relatie tot de doelen van de regels waaraan niet wordt voldaan. Is herstel van de strijdigheid naar de mening van de initiatiefnemer niet mogelijk of disproportioneel, dan kan hij (gemotiveerd) verzoeken om gebruik toch toe te staan via een ingebruiknamebesluit. Het besluit tot wijziging van het Bbl ligt tot en met 23 april 2024 ter consultatie.

Een andere relevante aankomende wetswijziging is het Verzamelbesluit Omgevingswet IenW milieu 2025, waarmee onder andere het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) op een aantal onderdelen wordt gewijzigd. Hiermee wordt bijvoorbeeld gewijzigd dat bepaalde algemene regels uit hoofdstuk 5 van het Bal ook van toepassing zijn op activiteiten die niet vergunningplichtig zijn, voor zover dit nu nog niet het geval is. Deze wijziging lag ter consultatie tot en met 4 maart 2024.