Artikel 6:13 Awb en het Verdrag van Aarhus: verdeeldheid tussen de rechtbanken?

Zo oordeelt de Rechtbank Noord-Holland bij uitspraak van 10 maart 2020 dat artikel 6:13 Awb niet in strijd is met het Verdrag van Aarhus en dat wachten op het prejudiciële antwoord van het Hof van Justitie hieromtrent niet nodig is. Dit is opvallend, omdat de Rechtbank Noord-Holland zich hiermee distantieert van haar collega bij de Rechtbank Limburg.

Op 21 december 2018 stelde de Rechtbank Limburg namelijk prejudiciële vragen over onder meer de houdbaarheid van artikel 6:13 Awb in het licht van het Verdrag van Aarhus. Onder uitgebreide verwijzing naar onder meer nationale en Europese jurisprudentie zette die rechtbank vraagtekens bij de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (de “Afdeling”) op dit punt. De Rechtbank Noord-Holland deelt die twijfel dus niet, zo blijkt nu.

Hoe zat het ook al weer met artikel 6:13 Awb, het Verdrag van Aarhus en de prejudiciële vragen van de Rechtbank Limburg? In dit blog geven wij een korte samenvatting van de situatie en blikken wij vooruit op de prejudiciële uitspraak van het Hof van Justitie. Op 30 januari jl. heeft de hoorzitting bij het Hof plaatsgevonden. Wij verwachten dan ook binnen afzienbare tijd de conclusie van de A-G bij deze uitspraak.

Wat zegt het Verdrag van Aarhus?

Het Verdrag van Aarhus (het “Verdrag”) geeft regels over de toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Artikel 9 ziet op de toegang tot de rechter. Krachtens lid 2 moeten belanghebbenden (kort gezegd) voor de rechter de materiële en formele rechtmatigheid van besluiten over activiteiten met een (mogelijk) aanzienlijk effect op het milieu kunnen betwisten. Dit laat onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht. De rechterlijke herzieningsprocedure moet verder voldoen aan een aantal kwaliteitseisen (zie lid 4). Zij mogen bijvoorbeeld niet onevenredig kostbaar zijn en moeten voorzien in passende en doeltreffende middelen.

In 2009 verduidelijkte het Hof van Justitie (het “Hof”) in het Djurgården-arrest het Verdragsrecht op toegang tot een rechter. De Zweedse rechter vroeg het Hof of dit recht ook geldt in het geval een rechtzoekende al eerder in een inspraakprocedure bij een bestuursorgaan de kans heeft gehad om zijn zegje te doen. Jazeker, zo antwoordde het Hof, want “die inspraak heeft […] geen invloed op de voorwaarden om in beroep te kunnen gaan”.

In 2015 wees het Hof nog een belangrijk arrest op dit punt: Commissie t. Duitsland. De Europese Commissie meende dat Duitsland het Verdrag schond door het hanteren van een zogenoemde “grondenfuik”. Dat betekent kort en goed dat men alleen nieuwe gronden bij de (bestuurs)rechter mag aanvoeren als dat niet eerder in de procedure had gekund. Met andere woorden: als men bij een inspraakprocedure grond A en grond B aanvoerde, mocht men bij de daaropvolgende rechterlijke procedure in Duitsland niet óók nog grond C aanvoeren, als daar geen goede reden voor was. Het Hof gaf de Commissie gelijk. Het Verdrag heeft tot doel, zo overweegt het Hof, een zo ruim mogelijke toegang tot de rechterlijke toetsing te waarborgen en tevens mogelijk te maken dat deze toetsing betrekking heeft op de materiële en formele rechtmatigheid van het besluit in zijn geheel. Een grondenfuik past daar niet in.

Hoe verhoudt dit zich tot het Nederlandse recht?

Op de voorbereiding van besluiten die een aanzienlijk effect kunnen hebben op het milieu is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (“uov”) van toepassing (afdeling 3.4 Awb). In de uov kan eenieder zienswijzen indien over ontwerpbesluiten die aanzienlijke milieugevolgen kunnen hebben. Alleen belanghebbenden kunnen vervolgens beroep instellen bij de bestuursrechter tegen de vaststelling van het definitieve besluit.

Bovendien mag krachtens artikel 6:13 Awb geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Hieruit volgt een zogenoemde “personenfuik”. Wie heeft nagelaten om een zienswijze te geven in de uov, wordt in beginsel buitengesloten bij de bestuursrechter. Bovendien wordt in artikel 6:13 Awb ook een zogenoemde “onderdelenfuik” gelezen: als een besluit bestaat uit meerdere onderdelen (denk bijvoorbeeld aan: (i) bouwen, (ii) afwijken van het bestemmingsplan en (iii) wijzigen/oprichten van een inrichting), dan geldt dat wie in een eerder stadium alleen een zienswijze indiende over onderdeel A en onderdeel B van een besluit, niet in een later stadium óók nog onderdeel C mag aanvechten bij de bestuursrechter.

Maar mag dat wel, gelet op het Verdrag van Aarhus en de jurisprudentie van het Hof?

Dat zal moeten blijken uit de prejudiciële uitspraak van het Hof. In ieder geval ziet de Afdeling geen probleem. De Afdeling overwoog op 2 december 2015 dat uit het Djurgården-arrest alleen blijkt dat het deelnemen aan een inspraakprocedure niet in de weg mag staan aan toegang tot de rechter, maar niet dat het beroepsrecht niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de inspraakprocedure. Met andere woorden: het arrest zegt niets over de personenfuik uit 6:13 Awb. Ook het Commissie t. Duitsland-arrest doet niet af aan het Nederlandse systeem aldus de Afdeling. Een grondenfuik mag weliswaar niet van het Hof, maar dat is iets anders dan een onderdelenfuik. Bovendien, zo stelt de Afdeling, overweegt het Hof in dat arrest ook dat niet is uitgesloten dat beroep bij een bestuurlijke autoriteit voorafgaat aan beroep bij een bestuursrechter en dat het uitputten van bestuurlijke beroepswegen als eis voor toegang tot een rechter wordt gesteld.

Kortom, de arresten van het Hof zijn niet op de Nederlandse situatie van toepassing en geven dus geen aanleiding om aan te nemen dat artikel 6:13 Awb niet door de Verdragsbeugel kan, zo redeneert de Afdeling.

Waarom twijfelt de Rechtbank Limburg over de houdbaarheid van artikel 6:13 Awb?

Onder uitgebreide verwijzing naar de hiervoor genoemde en andere arresten van het Hof, in combinatie met richtlijnen en richtsnoeren van de Aarhus Compliance Committee, trekt de Rechtbank Limburg (enkelvoudige kamer) de overwegingen van de Afdeling openlijk in twijfel en stelt rechtstreeks prejudiciële vragen aan het Hof. Dat is een in Nederland zeldzame assertiviteit van een rechtbank.

De Rechtbank Limburg overweegt onder meer dat mogelijk de personenfuik en de onderdelenfuik uit 6:13 Awb niet houdbaar zijn. Artikel 9 van het Verdrag staat alleen toe dat het volgen van een bestuurlijke beroepsgang verplicht kan zijn voordat beroep bij de rechter kan worden ingesteld. Uit vaste jurisprudentie blijkt dat de Afdeling de uov beschouwt als een inspraakprocedure, als bedoeld artikel 6 van het Verdrag. Dat is ander Verdragsrechtelijk instrument. De rechtbank vraagt zich af of het verplicht doorlopen van een inspraakprocedure een niet toegestane belemmering is van de toegang tot de bestuursrechter voor belanghebbenden. Is dat het geval, dan is artikel 6:13 Awb dus in strijd met het Verdrag. De rechtbank stelt overigens nog meer vragen aan het Hof maar die laten wij hier buiten beschouwing.

En wat zegt de Rechtbank Noord-Holland nu precies?

De Rechtbank Noord-Holland werd geconfronteerd met een belanghebbende die geen zienswijze had ingediend op een ontwerpbesluit (voorbereid met de uov), maar wel beroep wilde instellen tegen het definitieve besluit. Onder verwijzing naar de hiervoor genoemde jurisprudentie van het Hof en de uitspraak van de Rechtbank Limburg stelt de appellant dat artikel 6:13 Awb niet verenigbaar is met het Verdrag en dat hij daarom wel degelijk bij de bestuursrechter terecht kan.

De Rechtbank Noord-Holland (enkelvoudige kamer) wil er niets van weten en formuleert dat in niet mis te verstane woorden: “De rechtbank onderschrijft en volgt de eerdergenoemde uitspraken van de Afdeling”. Het beroep van de appellant is dus niet-ontvankelijk.

Dus welke conclusies trekken wij hieruit?

De verschillende Nederlandse jurisprudentie laat verdeeldheid zien over de vraag of het Nederlandse bestuursprocesrecht volstaat in het licht van artikel 9 Verdrag. Het feit is dat het Hof zich nooit expliciet over de houdbaarheid van artikel 6:13 in het licht van artikel 9 Verdrag heeft uitgelaten. Op basis van de overwegingen van het Hof in onder andere de arresten Djurgården en Commissie t. Duitsland is enige twijfel aan de houdbaarheid daarvan toch niet uitgesloten.

Mocht het Hof uiteindelijk oordelen dat artikel 6:13 Awb in het licht van het Verdrag niet volstaat, dan zal het Nederlandse bestuursprocesrecht op de schop moeten. Belanghebbenden zouden dan in bepaalde gevallen kunnen procederen bij de bestuursrechter zonder dat zij hebben deelgenomen aan de bestuurlijke voorprocedure. Hoewel dit voordelen zou hebben voor de rechtsbescherming van partijen bij besluiten die nadelig kunnen zijn voor het milieu, zou het tegelijkertijd de rechtszekerheid van vergunninghouders niet te goede komen. Die zullen pas na het verstrijken van de beroepstermijn kunnen vaststellen of, en zo ja welke, partijen zich niet kunnen vinden in (onderdelen van) hun vergunning. Bovendien werkt het mogelijk tactisch procederen in de hand. Als een procespartij zich pas na de definitieve vergunningverlening meldt met zijn argumenten, heeft een bestuursorgaan geen kans gehad om het besluit op basis van die argumenten te verbeteren, zodat de kans dat een bestuursrechter het besluit vernietigt, groter is. De kwaliteit van besluitvorming is daar niet mee gebaat.

Kortom, een onrechtmatig verklaring van artikel 6:13 Awb door het Hof zou een behoorlijke impact hebben op het Nederlandse bestuursprocesrecht. Wij zijn daarom erg benieuwd naar de conclusie van de A-G en het daaropvolgende, doorslaggevende oordeel van het Hof.

NB: onze kantoorgenoten Jan Reinier van Angeren en Rut Molenaar zijn betrokken geweest als gemachtigde van verweerder en derde belanghebbenden bij de bovengenoemde uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland. Zij schreven niet mee aan dit blog.