Het verbod op achteruitgang van de grondwatertoestand en de Kaderrichtlijn water. Het tweede blogbericht uit een reeks (deel II)

Algemeen juridisch kader

Het waterrecht bestaat uit veel verschillende regels. Die regels zien op de bescherming van oppervlaktewater (water dat aan het aardoppervlak voorkomt) en grondwater (water dat onder het aardoppervlak voorkomt). De regelgeving strekt bovendien tot bescherming van zowel de kwaliteit van dit water (de chemische toestand) als tot bescherming van de kwantiteit (de hoeveelheid).

De regulering van dit waterbeheer gebeurt op Europees en nationaal niveau. Op nationaal niveau vinden we deze regels in, vanzelfsprekend, de Waterwet, maar ook in de Wet bodembescherming, de Drinkwaterwet, Wet natuurbescherming, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving en natuurlijk vanaf 1 januari 2024 in de Omgevingswet en de daarbij bijbehorende uitvoeringsregelgeving. Op Europees niveau zijn de Kaderrichtlijn water (2000/60/EC), de Grondwaterrichtlijn (2006/118/EG), de Richtlijn prioritaire stoffen (2013/39/EU), de Richtlijn stedelijk afvalwater (91/271/EEC), de Drinkwaterrichtlijn (98/83/EC), de Nitraatrichtlijn (91/676/EEC) en de Richtlijn overstromingsrisicobeheer (2007/60/EC) relevant.

Afhankelijk van de soort activiteit (bijvoorbeeld een lozing of onttrekking), de schaal en locatie van de activiteit en het type en de functie van het water (bijvoorbeeld grondwater, oppervlaktewater, drinkwater of afvalwater) is een specifiek regulerend kader van toepassing. Vanwege deze grote verscheidenheid aan regelgeving kan niet alles in dit blogbericht worden besproken. In dit bericht gaan wij daarom in op het overkoepelende juridisch kader van de Kaderrichtlijn water, en zoomen we in op het verbod op achteruitgang van de grondwatertoestand aan de hand van jurisprudentie.

De Kaderrichtlijn water

Het overkoepelende juridische kader voor waterbeheer op Europees niveau is de Kaderrichtlijn water (KRW). Daaruit vloeien onder meer verplichtingen voor de lidstaten voort om voldoende oppervlakte- en grondwater beschikbaar te hebben van goede kwaliteit voor een duurzaam, evenwichtig en billijk gebruik van water (artikel 1). De lidstaten moeten een goede toestand bereiken van al het water, zowel het grondwater als het oppervlaktewater. De doelstellingen zien zowel op waterkwaliteit als waterkwantiteit en zijn verder gepreciseerd voor zowel oppervlaktewater als grondwater.

De milieudoelstellingen voor oppervlaktewater zijn (artikel 4 lid 1, aanhef en onder a):

• het voorkomen van de achteruitgang van de toestand van oppervlaktewater;
• het beschermen, verbeteren en herstellen van alle oppervlaktewateren om uiterlijk in 2027 een goede oppervlaktewatertoestand te bereiken;
• het beschermen en verbeteren van alle kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen om uiterlijk in 2027 een ‘goed ecologisch potentieel’ en een ‘goede chemische toestand’ te bereiken.

De milieudoelstellingen voor grondwater zijn (artikel 4 lid 1, aanhef en onder b):

• het voorkomen of beperken van verontreiniging van grondwater en het voorkomen van achteruitgang van de toestand van het grondwater;
• het beschermen, verbeteren en herstellen van grondwater en het zorgen voor een evenwicht tussen onttrekking en aanvulling van grondwater, om uiterlijk in 2027 een goede grondwatertoestand te bereiken;
• het beschermen van grondwater als bron van drinkwater.

Op basis van artikel 5 KRW moeten de lidstaten een zogenoemde karakterisering maken van het waterlichaam. Dit is een analyse van hoe het waterlichaam ervoor staat en of bovengenoemde doelen gehaald kunnen worden op basis van de kenmerken van het systeem en de effecten van menselijk handelen. Bij twijfel over het behalen van de doelen moeten maatregelen worden genomen (die zijn te vinden in artikel 11 KRW). Naast de KRW is de Grondwaterrichtlijn van belang. Deze richtlijn vult een aantal KRW-doelstellingen in en geeft aan wanneer maatregelen aan de orde zijn.

De verplichtingen uit de richtlijnen zijn geïmplementeerd in de nationale regels van de Waterwet en Wet milieubeheer en gaan vanaf 2024 op in het stelsel van de Omgevingswet.

Het verbod op achteruitgang van de grondwatertoestand – het arrest Doñana

In het arrest Doñana is het Europese Hof van Justitie nader ingegaan op de betekenis en uitwerking van de KRW-doelstellingen in praktijk (HvJ EU 24 juni 2021, C-559/19 (Doñana). In dit arrest wordt Spanje, in een procedure gestart door de Europese Commissie, veroordeeld wegens het niet voldoen aan verplichtingen van de KRW voor het Doñana natuurgebied.

Voor een goed begrip van dit arrest is van belang dat de KRW-doelstellingen een verbod op achteruitgang vanaf december 2009 (moment vaststellen beheerplannen) inhoudt, en ook een verbeteringsvereiste vanaf 2015 (het jaar dat het maatregelenprogramma op grond van artikel 11 KRW operationeel moest zijn) bevat. Dit om alle grondwateren te beschermen, verbeteren en herstellen met de bedoeling uiterlijk eind 2027 een “goede grondwatertoestand” te bereiken. Voor goede kwantitatieve grondwatertoestand is het bereiken van evenwicht tussen onttrekkingen en aanvullingen van het grondwater essentieel.

Het arrest verduidelijkt wanneer er binnen dit kader sprake is van achteruitgang van de kwantitatieve grondwatertoestand. Niet iedere daling van de grondwaterspiegel of een vermindering van de hoeveelheid grondwater betekent een achteruitgang van de kwantitatieve toestand. Het verbod op achteruitgang is namelijk geen verbod om meer water te onttrekken dan wordt aangevuld. Een dergelijk verbod zou leiden tot het per direct moeten stopzetten van het teveel aan onttrekkingen in diverse lidstaten, met grote economische schade binnen de lidstaten tot gevolg. Schending van het verbod op achteruitgang is pas aan de orde als sprake is van een onbalans tussen onttrekkingen en aanvullingen van grondwater, en die onbalans verder toeneemt. De verplichting om niet meer water te onttrekken dan wordt aangevuld is wel onderdeel van de verbeteringsdoelstelling. Door de verbeteringsplicht dient uiteindelijk in 2027 het evenwicht te worden bereikt.

Bij het bezien of bepaalde activiteiten en bijbehorende onttrekkingen kunnen worden toegestaan gelet op het verbod van achteruitgang, moet op basis van artikel 5 KRW al het menselijk handelen in ogenschouw worden genomen. Het gebruik van alle sectoren moet worden beoordeeld om te bepalen of een activiteit niet leidt tot een grotere onbalans tussen onttrekking en aanvulling en of maatregelen nodig zijn om de verbeteringsdoelstellingen te halen. Het maatregelenprogramma moet ook geschikt zijn om binnen de voorgeschreven termijnen een goede toestand te bereiken. Spanje had hier niet aan voldaan.

Beschouwing

Ook voor Nederland is de bescherming van het grondwater een belangrijk onderwerp (zie onder meer deze rapportage van november 2022 van de Studiegroep Grondwater). In sommige delen van ons land staan de grondwatervoorraden onder druk. Dit komt enerzijds door een toename in onttrekkingen (door zowel de mens als de natuur) en anderzijds door de beperktere aanvullingen door drogere zomers en dalende grondwaterstanden. Als de onttrekkingen de aanvullingen steeds verder overschrijden kan dit leiden tot schending van de KRW-verplichtingen (schending van het verbod op achteruitgang en/of tot het niet behalen van de verbeteringsdoelstelling en de realisatie van de KRW-doelstellingen voor grondwater in 2027).

Een moeilijkheid die in Nederland speelt is dat er slechts beperkt zicht en controle is op de totale omvang van grondwaterwinningen en ook is sprake van veel vergunningsvrije onttrekking. Daarom zijn de waterschappen Brabantse Delta en De Dommel bijvoorbeeld bezig met het in kaart krijgen van alle kleine grondwaterputten (maximaal 10 kubieke meter per uur) om zo meer inzicht te krijgen in het grondwatergebruik in Noord-Brabant (zie hier). Deze waterschappen werken ook aan een meldplicht voor bestaande putten. Ook willen ze nieuwe kleine onttrekkingen onder een vergunningsplicht brengen (zie hier voor de conceptregels van Brabantse Delta). Ook op nationaal niveau worden maatregelen genomen om meer inzicht te krijgen: Minister Harbers deed in het commissiedebat van 7 juni jl. de toezegging om voor half november een overzicht van alle grondwateronttrekkingen aan de Kamer toe te zenden (zie hier). Hij overweegt ook een meldings- of vergunningsplicht voor waterputten die grondwater onttrekken aan de bodem. Hierover wordt later dit jaar een beslissing genomen. Zoals besproken in het eerste blogbericht doet de Rli ook de aanbeveling om alle onttrekkingen uit grondwater (net als uit oppervlaktewater) vergunning- of meldingsplichtig te maken. Eind juni komt Harbers naar verwachting met een reactie op het Rli-rapport.

Dit is een bijdrage in de serie ‘Waterdoelen in Nederland’. Een overzicht van alle blogs in deze serie kunt u hier vinden. Wilt u geen bericht uit de reeks missen? Meld u zich dan hier aan voor de nieuwsbrief.