Het projectbesluit

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet ("Ow"). In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

Wat is een projectbesluit?

Een projectbesluit is een concrete toestemming voor het uitvoeren en het in werking hebben of in stand houden van een “project”. Hoewel het projectbegrip in bijlage 1 bij de Ow zeer ruim is geformuleerd (a. het bouwen van bouwwerken of de totstandbrenging van installaties of werken, b. andere activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, inclusief activiteiten voor de winning van delfstoffen), is het projectbesluit met name bedoeld voor de realisatie van complexe projecten met een publiek belang (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 174). Een projectbesluit kan worden genomen op rijksniveau en op het niveau van provincies en waterschappen voor onder meer de aanleg van wegen, hoogspanningsleidingen, windparken of voor de versterking van primaire waterkeringen. Ook voor private initiatieven die samenvallen met het bereiken van publieke doelen in de fysieke leefomgeving (zoals windparken) kan een projectbesluit worden vastgesteld (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 175). Net als met een omgevingsvergunning kan met een projectbesluit een concrete toestemming worden verleend.

Het projectbesluit vindt zijn grondslag in de artikelen 5.44 tot en met 5.55 Ow. Regels omtrent de procedure tot vaststelling van een projectbesluit zijn opgenomen in artikel 16.70 tot en met 16.73 Ow.

Voordelen die het projectbesluit moet bieden zijn dat het om geconcentreerde en gecoördineerde besluitvorming gaat die alle toestemmingen voor een project in één besluit kan vatten dat vervolgens direct het omgevingsplan wijzigt, waartegen beroep in één instantie (de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) openstaat en op welk beroep de Afdeling relatief snel uitspraak moet doen. We lichten deze kenmerken hierna verder toe.

Bevoegd gezag projectbesluit

Het bevoegd gezag voor het vaststellen van een projectbesluit (art. 5.44 lid 1 Ow) is:

1. in geval van behartiging van een nationaal belang: de Minister die het aangaat in overeenstemming met de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (Kamerstukken I 2021/22, 34986, nr. DC, p. 107-108);
   • de betrokken minister(s) kunnen de bevoegdheid tot vaststellen van een projectbesluit delegeren aan gedeputeerde state (art. 5.44b Ow)
2. in geval van behartiging van een provinciaal belang: het college van gedeputeerde staten van de provincie; of
3. in geval van aan het waterschap toebedeeld beheer van watersystemen: het dagelijks bestuur namens de waterschappen (art. 5.44 Ow).
   • een projectbesluit van een waterschap behoeft goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie waar het project wordt uitgevoerd (art. 16.72 Ow)

Op gemeentelijk niveau kan niet een projectbesluit worden vastgesteld. Wel kunnen gemeenten ten behoeve van een wijziging van het omgevingsplan onderdelen van de projectprocedure toepassen voor gemeentelijke projecten van publiek belang (art. 5.55 Ow). Een reden om dat te doen is dat de Afdeling dan binnen zes maanden (te verlengen met maximaal drie maanden) na ontvangst van het verweerschrift op een beroep tegen dat omgevingsplan beslist (art. 5.55 jo art. 16.87 Ow).

Belangrijk is dat de projectprocedure alleen kan worden toegepast om een omgevingsplan te wijzigen, niet om een omgevingsvergunning te verlenen. Voor verlening van een omgevingsvergunning kan, indien wenselijk, de coördinatieregeling zoals opgenomen in de met de Omgevingswet gewijzigde afdeling 3.5 Awb jo art. 16.14a Ow worden gevolgd.

Voorgangers van het Projectbesluit

Met het projectbesluit geeft de Ow een belangrijk – deels nieuw – instrument voor Rijk, provincie en waterschap vorm voor het verlenen van concrete toestemming voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Het projectbesluit komt in de plaats van

• de bevoegdheden tot het vaststellen van een rijks- of provinciaal inpassingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening;
• toepassing van de coördinatieregeling uit de Wet ruimtelijke ordening;
• het projectplan uit de Waterwet; en
• het tracébesluit uit de Tracéwet.

Projectbesluit verplicht

Net zoals onder het oude recht de coördinatieprocedure of een inpassingsplan verplicht was voorgeschreven, is ook onder de Ow in bepaalde gevallen het vaststellen van een projectbesluit verplicht. Het betreft kort gezegd de gevallen die zijn aangewezen in:

• artikel 5.46 Ow    
  • aanleg van auto(snel)wegen, spoorwegen, primaire waterkering
• de Elektriciteitswet 1998
  • bepaalde productie-installaties voor opwekking van (duurzame) energie zoals windparken en elektriciteitsinfrastructuur (artt. 9b lid 1, 9c lid 1, en 20a lid 1 en 2 Elektriciteitswet 1998);
• de Gaswet
  • aanleg of uitbreiding van gasinfrastructuur (art. 39b lid 1 Gaswet); en
• de Mijnbouwwet
  • aanleg of uitbreiding van mijnbouwwerken en pijpleidingen (art. 141a lid 1 Mijnbouwwet)

De projectprocedure

Hoe gaat dat dan in zijn werk? Het projectbesluit onderscheidt zich onder andere door de voorbereidingsprocedure, die een expliciete rol toekent aan vroegtijdig betrekken van het publiek via een voorgeschreven proces van participatie. Deze procedure herkennen we van de procedure tot vaststelling van een tracébesluit onder de Tracéwet. De projectprocedure bestaat uit de volgende stappen:

1. Kennisgeven van het voornemen (art. 5.47 Ow):

• voornemen om een verkenning uit te voeren naar een mogelijke bestaande of toekomstige opgave in de fysieke leefomgeving, waarbij al dan niet voorafgaand aan het vaststellen van een projectbesluit een voorkeursbeslissing wordt genomen (in bepaalde gevallen is het nemen van een voorkeursbeslissing verplicht, art. 5.4 Omgevingsbesluit);
• eenieder wordt bij het voornemen in de gelegenheid gesteld om te participeren en om mogelijke oplossingen aan te dragen voor de opgave waar het voornemen op ziet, rekening houdend met door het bevoegd gezag gegeven uitgangspunten voor het redelijkerwijs in beschouwing nemen van die oplossingen (art. 5.47 lid 3 Ow).

2. Uitvoeren van de verkenning (art. 5.48 Ow)

• het bevoegd gezag vergaart kennis en inzichten over de aard van de opgave, de voor de fysieke leefomgeving relevante ontwikkelingen en mogelijk oplossingen voor de opgave;
• diegene die in reactie op het voornemen een oplossing hebben aangedragen, kunnen het bevoegd gezag verzoeken om advies in te winnen bij een onafhankelijke deskundige over de aangedragen oplossingen (art. 5.48 lid 2, Ow). Het bevoegd gezag kan een deskundige uiteraard ook ambtshalve om advies verzoeken specifiek naar aanleiding van de inbreng van het publiek;
• het bevoegd gezag moet expliciet beslissen of de voorgedragen oplossingen redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen.

3. Eventueel: een voorkeursbeslissing (art. 5.49 Ow)

• het bevoegd gezag kan, in die gevallen waarin het niet verplicht is voorgeschreven, ervoor kiezen om wel of niet eerst een voorkeursbeslissing te nemen voordat een projectbesluit wordt vastgesteld;
• een voorkeursbeslissing kan ertoe strekken dat het project zal worden uitgevoerd, een oplossing is gevonden zonder project, een combinatie van voornoemde onderdelen of dat geen oplossing wordt uitgewerkt;
• een voorkeursbeslissing wordt voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure (art. 16.71 Ow en afd. 3.4 Awb) en tegen de voorkeursbeslissing kunnen zienswijzen naar voren worden gebracht (art. 16.23 Ow);
• een voorkeursbeslissing kwalificeert als een plan of programma en daarvoor kan dus een verplichting gelden tot het maken van een milieueffectrapportage (par. 16.4.1 Ow);
• een voorkeursbeslissing is niet vatbaar voor beroep bij de bestuursrechter (art. 8.5 Awb).

4. Vaststellen projectbesluit (art. 5.51 e.v. Ow)

• op de voorbereiding van het projectbesluit is ook de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afd. 3.4 Awb van toepassing (art. 16.71 Ow). Er wordt dus voor vaststelling eerst een ontwerp-projectbesluit ter inzage gelegd en daartegen kunnen wederom zienswijzen naar voren worden gebracht;
• wanneer voor het projectbesluit een milieueffectrapport(beoordelings)plicht geldt (Bijlage V Ob), zijn aanvullende procedureregels van toepassing (par. 16.4.2 Ow) en moet bijvoorbeeld de milieueffectrapportage bij het ontwerpbesluit ter inzage worden gelegd;
• in het projectbesluit wordt beschreven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten zijn van de uitgevoerde verkenning. Daarbij moet in ieder geval worden ingegaan op de door derden voorgedragen oplossingen en eventueel door deskundigen daarover uitgebrachte adviezen (art. 5.51 Ow);
• een projectbesluit wijzigt direct het omgevingsplan (art. 5.52 Ow) en kan beoordelingsregels bevatten. De centrale norm "evenwichtige toedeling van functies aan locaties" is hierop van toepassing (art. 5.53, lid 1, Ow);
• voor zover het projectbesluit dat uitdrukkelijk bepaald, kan het projectbesluit gelden als een omgevingsvergunning of een bepalen dat daarmee direct het omgevingsplan word gewijzigd en zodoende beoordelingsregels bevatten die in het omgevingsplan komen (art. 5.52, lid 1, en 5.53 Ow). Een projectbesluit kan tegelijkertijd bepalen dat het projectbesluit geldt als een omgevingsvergunning (art. 5.52, lid 2, Ow) of als een in het Omgevingsbesluit aangewezen besluit (art. 5.7 Ob, bijvoorbeeld vaststelling van een geluidproductieplafond, een maatwerkvoorschrift of een verkeersbesluit). Zodoende kan een projectbesluit dus (bijna) alle voor de uitvoering van een project benodigde toestemmingen bevatten;
• bijzonder is dat een projectbesluit ook een besluit kan bevatten om lagere regelgeving die de uitvoering van een projectbesluit onevenredig belemmerd, om dringende redenen buiten toepassing te laten (art. 5.53, lid 3 en 4, Ow). Een bevoegdheid die volgens de wetgever alleen in het uiterste geval moet worden ingezet (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 182). Een dergelijk besluit kan ook na vaststelling van het projectbesluit nog worden genomen;
• een projectbesluit kan tot slot bepalen dat het projectbesluit binnen de daartoe in het projectbesluit gestelde randvoorwaarden kan worden uitgewerkt (art. 5.54 Ow).

Rechtsbescherming

Wanneer het bevoegd gezag eenmaal het projectbesluit heeft vastgesteld, staat daartegen beroep open in eerste en enige instantie bij de Afdeling. Aandachtspunt voor een eventuele beroepsprocedure is dat ter versnelling van de rechtsgang, het niet mogelijk is om na afloop van de beroepstermijn nog beroepsgronden aan te voeren (art. 16.86 Ow). Op de beroepen tegen een projectbesluit of tegen een besluit van gedeputeerde staten tot goedkeuring van een door een waterschap vastgesteld projectbesluit, moet binnen zes maanden (maximaal een maal met drie maanden te verlengen) na ontvangst van het verweerschrift uitspraak worden gedaan (art. 16.87 jo 16.72 Ow).

Uitvoeringsbesluiten en coördinatieregeling

Hoewel het projectbesluit de mogelijkheid biedt om integraal alle toestemmingen te bevatten ter uitvoering van het project, kan het bevoegd gezag er ook voor kiezen om de zogeheten uitvoeringsbesluiten na vaststelling van het projectbesluit gecoördineerd voor te bereiden (art. 5.45 Ow). De voorbereiding, besluitvorming en rechtsbescherming met betrekking tot de verschillende uitvoeringsbesluiten wordt dan gestroomlijnd.

Onder het oude recht waren de mogelijkheden voor gecoördineerde besluitvorming onder meer opgenomen in de gemeentelijke, provinciale en rijkscoördinatieregeling in de Wro en de Awb . Met de Ow worden al deze coördinatieregelingen samengebracht in de gewijzigde Awb-coördinatieregeling (afdeling 3.5 Awb).

De toepassing van de Awb-coördinatieregeling wordt bij wettelijk voorschrift bepaald, zoals de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet of de Mijnbouwwet, of bij besluit van een coördinerend bestuursorgaan (artikel 3:20 Awb). Het coördinerend bestuursorgaan is doorgaans het bevoegd gezag voor het projectbesluit (art. 5.45 Ow). In twee situaties is dit anders. Wanneer het dagelijks bestuur van het waterschap het projectbesluit vaststelt, zijn gedeputeerde staten aangewezen coördinerend bestuursorgaan. Bij rijksprojectbesluiten is de minister die het aangaat coördinerend bestuursorgaan. De rol voor de gemeente is dat via de coördinatieregeling het coördinerend bestuursorgaan de gemeente kan verzoeken omgevingsvergunningen te verlenen voor de uitvoering van het projectbesluit.

In de uitvoeringsfase van het projectbesluit kan het bevoegd gezag besluiten de uitvoeringsbesluiten gecoördineerd voor te bereiden via de Awb-coördinatieregeling (art. 5.45 lid 1 juncto art. 16.7 Ow). In sommige gevallen is dit verplicht, bijvoorbeeld bij besluiten ter uitvoering van projecten gericht op hoofdinfrastructuur en primaire waterkeringen (art. 5.46 Ow).

Voor de Awb-coördinatieregeling geldt verder dat, net als in geval van een projectbesluit, tegen de besluiten die met toepassing van de coördinatieregeling worden genomen, beroep in één instantie mogelijk is bij de Afdeling Bestuursrechtsspraak van de Raad van State.

Aandachtspunten voor de praktijk/overgangsrecht

Niet helemaal nieuw dus, dat projectbesluit en voor besluitvorming om te komen tot bijvoorbeeld de aanleg van hoofdwegen, windparken of hoogspanningsleidingen herkenbaar. Interessant zal zijn om te zien of en hoe de brede participatie die het projectbesluit biedt zich zal vormen in de praktijk. Belangrijk is om in de eerste jaren na inwerkingtreding ook goed kennis te nemen van het overgangsrecht. Zo geldt dat gedurende de overgangsfase waarin nog sprake is van een tijdelijk en een nieuw deel van het omgevingsplan, een projectbesluit niet het omgevingsplan wijzigt, maar geldt als een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (art. 22.16 Ow).

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.