Het finale Belgische ‘nationaal energie- en klimaatplan’ en de Belgische langetermijnstrategie: het geduld van de Commissie op de proef gesteld?

De NEKP en het governancemechanisme inzake energie en klimaat

De nationale energie- en klimaatplannen (‘NEKP’) vormen hét sleutelelement in het nieuwe governancemechanisme dat, ter omkadering van de 2030-doelstellingen inzake energie en klimaat, in het leven werd geroepen door de Governanceverordening (EU) 2018/1999. Deze plannen beschrijven de bestaande toestand en de nationale doelstellingen (voor 2030) voor elk van de vijf dimensies van de energie-unie, met name (i) decarbonisatie (vnl. broeikasgasemissiereductie en hernieuwbare energie), (ii) energie-efficiëntie, (iii) energiezekerheid, (iv) interne energiemarkt en (v) onderzoek, innovatie en competitiviteit, alsook de geplande maatregelen om deze doelstellingen te halen.

Door middel van deze NEKP bepalen de lidstaten tevens hun individuele doelstellingen inzake hernieuwbare energie en energie-efficiëntie voor 2030. De nieuwe (herschikte) Hernieuwbare Energierichtlijn (EU) 2018/2001 en de Energie-Efficiëntierichtlijn 2012/27/EU, zoals geamendeerd door Richtlijn (EU) 2018/2002, leggen immers enkel EU-brede doelstellingen vast zonder deze te vertalen in nationale doelstellingen. Het komt met name de lidstaten toe om zelf hun eigen bijdrage vast te stellen ter verwezenlijking van deze EU-brede doelstellingen (i.e. 32% hernieuwbare energie in het bruto finaal energieverbruik en 32,5% reductie in energieverbruik ten opzichte van de 2007 PRIMES-prognoses voor 2030).

Wat betreft hernieuwbare energie gaat het (i.t.t. voor energie-efficiëntie) zelfs om een bindende doelstelling van 32% op EU-niveau waarbij de lidstaten uitdrukkelijk worden opgedragen om er samen voor te zorgen dat de som van hun bijdragen volstaat om deze doelstelling te halen (art. 5(2) Governanceverordening). Bij het vaststellen van hun hernieuwbare energiebijdrage dienen de lidstaten bovendien rekening te houden met een reeks objectieve criteria (zoals bv. BBP per hoofd van de bevolking) en mogen ze daarbij de formule opgenomen in bijlage II bij de Governanceverordening, waarin al deze elementen zijn geïncorporeerd, gebruiken (art. 3(2) Hernieuwbare Energierichtlijn (EU) 2018/2001).

De Commissie als hoeder van voldoende ambitie en vooruitgang

In dit nieuwe mechanisme is het de rol van de Commissie om te waken over voldoende ambitie in hoofde van de lidstaten bij het vaststellen van hun individuele bijdragen (en gaandeweg over voldoende vooruitgang bij het realiseren van hun doelstellingen). 

Een eerste gelegenheid hiertoe was het indienen van de ontwerp-NEKP tegen eind 2018. De Commissie stelde bij haar onderzoek van de ontwerp-NEKP vast dat de collectieve bijdragen van de lidstaten niet volstonden om de EU-brede doelstellingen inzake hernieuwbare energie en energie-efficiëntie te halen. De Commissie richtte bijgevolg aanbevelingen aan de weinig ambitieuze lidstaten om hun bijdrage te verhogen (art. 31(1) Governanceverordening). Dergelijke ‘aanbevelingen’ hebben weliswaar geen bindende kracht (zie art. 288 VWEU), de lidstaten dienen er ‘terdege’ rekening mee te houden ‘in een geest van solidariteit tussen de lidstaten en de Unie en tussen de lidstaten onderling’ (art. 34(2)(a) Governanceverordening). Lidstaten kunnen besluiten geen gevolg te geven aan een aanbeveling, mits motivering en openbaarmaking van hun redenen (art. 34(2)(b) Governanceverordening).

Specifiek inzake hernieuwbare energie verrichte de Commissie voor elk van de lidstaten een beoordeling op basis van voormelde formule in bijlage II van de Governanceverordening (art. 31(2) en overw. 55 Governanceverordening). De uitkomst van deze modelberekening werd als aanbeveling meegegeven aan de betrokken lidstaat. 

De (te beperkte?) bijdragen van België in het (ontwerp-)NEKP

Op 19 december 2018 werd in de schoot van ENOVER (het energieoverleg tussen de federale staat en de gewesten) en de Nationale Klimaatcommissie het Belgische ontwerp-NEKP overeengekomen. De Vlaamse input was afkomstig van het Vlaams Energieplan 2021-2030 en het Vlaams Klimaatbeleidsplan 2021-2030. Onze nationale bijdragen tot de EU-brede hernieuwbare energie- en energie-efficiëntiedoelstellingen bedroegen respectievelijk 18,3% van het bruto finaal energieverbruik en 22% (primair energieverbruik) / 17% (finaal energieverbruik) ten opzichte van de 2007 PRIMES-referentiescenario’s. 

In haar aanbeveling van 18 juni 2019 maande de Commissie België aan om de Belgische bijdrage inzake hernieuwbare energie te verhogen tot 25%, dit “volgens de formule in bijlage II bij Verordening (EU) 2018/1999”. Ook de ambitie inzake energie-efficiëntie diende te worden verhoogd, aldus de Commissie. Tot slot merkte de Commissie op dat “[e]r aanzienlijke inspanningen en politieke bereidheid nodig [zijn] om tot een beter geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan te komen, dat op zijn beurt een nuttiger instrument zou zijn ter bevordering van de samenwerking tussen de verschillende autoriteiten die verantwoordelijkheid dragen voor de verwezenlijking van de energietransitie”.

Ook het finale Belgische NEKP betreft echter opnieuw slechts een samenvoeging van de plannen van het federale niveau en de gewesten (waaronder het definitief Vlaams Energie- en Klimaatplan) en getuigt aldus niet van een echte ‘samenwerking’. Opvallend is dat België geen rekening heeft gehouden met de aanbeveling van de Commissie om de Belgische bijdragen te verhogen en deze daarentegen zelfs heeft verlaagd. Het finale NEKP maakt met name gewag van een aandeel hernieuwbare energie van 17,5% tegen 2030 en van een energiebesparing van 15% (primair energieverbruik) / 12% (finaal energieverbruik). Voor hernieuwbare energie deden de gewesten nochtans een extra inspanning ten opzichte van het ontwerp-NEKP (Brussel + 100 GWh; Vlaanderen + 812 GWh; en Wallonië + 983 GWh). De teller (i.e. het bruto finaal hernieuwbare energieverbruik) mag dan globaal wel zijn gestegen van 6 Mtoe naar 6,2 Mtoe, het lijkt erop dat de noemer (i.e. het bruto finaal energieverbruik) met 2,5 Mtoe werd onderschat in het ontwerp-NEKP, waardoor het finale percentage alsnog lager uitkomt (17,5% i.p.v. 18,3%).

De gefragmenteerde motivering die België meegaf voor het naast zich neerleggen van de aanbevelingen van de Commissie lijkt verre van voldoende in het licht van art. 34(2)(b) Governanceverordening.

Inbreukprocedures op komst?

Nu alle definitieve NEKP zijn ingediend, gaat de Commissie na of er rekening werd gehouden met de aanbevelingen en of de definitieve nationale bijdragen samengenomen nu wel volstaan in het licht van de EU-brede doelstellingen (art. 13 Governanceverordening). Indien dat laatste niet het geval is, stelt de Commissie “op het niveau van de Unie maatregelen voor en oefent zij haar bevoegdheden op EU-niveau uit om te garanderen dat de doelstellingen collectief worden bereikt”. Nergens blijkt echter uit de Governanceverordening wat de Commissie dan concreet zou moeten of kunnen ondernemen. Wel duidelijk is dat het inleiden van inbreukprocedures tegen lidstaten tot 'haar bevoegdheden op niveau van de Unie' behoort (art. 258-260 VWEU).

Inbreukprocedures zijn in dat geval zeker niet ondenkbaar. Ook in het verleden heeft de Commissie reeds inbreukprocedures geïnitieerd in een vergelijkbare situatie. Ook onder de Biobrandstoffenrichtlijn 2003/30/EG (art. 3(1)) bijvoorbeeld dienden de lidstaten zelf hun individuele doelstellingen te bepalen rekening houdend met een referentiewaarde (cf. de referentiebijdrage voor hernieuwbare energie overeenkomstig de formule in bijlage II bij de Governanceverordening) en dienden ze een negatieve afwijking daarvan te motiveren. Lidstaten die hieraan niet voldeden, werden blootgesteld aan inbreukprocedures (zie bv. persbericht nr. IP/06/862 van 28 juni 2006). 

Ook interessant is dat het definitieve Belgische NEKP op p. 71 aangeeft dat België in 2020 zal uitkomen op een aandeel hernieuwbare energie van 11,68% en dat de – nochtans bindende – hernieuwbare energiedoelstelling van 13% voor 2020 (art. 3 en bijlage I Hernieuwbare Energierichtlijn 2009/28/EG) aldus niet zal worden gehaald. Meer zelfs, pas in 2025 zouden we volgens het indicatief traject de 13% overschrijden. Nochtans blijft die 13% ook na 2020 gelden als bindend minimum (art. 3(4) Hernieuwbare Energierichtlijn (EU) 2018/2001 en art. 32(4) Governanceverordening). Tenzij België dus jaarlijks kunstmatig haar tekorten zou aanvullen door overschotten aan te kopen van andere lidstaten (‘statistische overdrachten’ in de zin van art. 8 Hernieuwbare Energierichtlijn (EU) 2018/2001), lijken inbreukprocedures opnieuw niet veraf. Zo liet voormalig Europees Commissaris voor Klimaat en Energie M.A. CAÑETE op 7 april 2019 nog het volgende optekenen in het NRC: "Wij zorgen met al onze wettelijke instrumenten dat landen hun verantwoordelijkheid nemen voor de bindende doelen".

Mocht het ooit tot een inbreukprocedure komen, is het uiteraard (enkel) de Belgische staat die verantwoording zal moeten afleggen, ook al zijn hernieuwbare energie, energie-efficiëntie en broeikasgasemissiereductie hoofdzakelijk gewestelijke bevoegdheden. Twee zaken lijken daarbij van belang. Ten eerste is er het Beleidsakkoord van 4 december 2015 over de intrabelgische Burden Sharing (finaal omgezet in het Samenwerkingsakkoord van 12 februari 2018) die de Europese verantwoordelijkheid van België voor wat betreft de 2020 broeikasgasemissiereductie- en hernieuwbare energiedoelstellingen intern verdeelt over de gewesten en het federale niveau. Ten tweede bestaat er sinds de Zesde Staatshervorming een specifiek substitutiemechanisme waarbij de staat zich onder bepaalde voorwaarden, in het kader van een inbreukprocedure wegens niet-nakoming van ‘klimaatverplichtingen’, proactief in de plaats kan stellen van de gewesten en zelf de nodige maatregelen kan treffen teneinde een veroordeling te voorkomen (art. 16, §4 BWHI). De parlementaire voorbereidingen (p. 174) bevestigen dat dit mechanisme ook kan worden ingezet in het kader van de Hernieuwbare Energierichtlijn 2009/28/EG en de Energie-Efficiëntierichtlijn 2012/27/EU.

Klimaatneutraliteit tegen 2050 – Waar blijft de Belgische langetermijnstrategie?

Naast het opstellen van een NEKP (met horizon 2030) verplichtte de Governanceverordening (art. 15(1) en Bijlage IV) de lidstaten om tegen 1 januari 2020 een langetermijnstrategie op te stellen met een perspectief van minstens 30 jaar. België haalde deze deadline alvast niet. In de Kamer verklaarde de minister van Energie, Leefmilieu en Duurzame Ontwikkeling op 15 januari 2020 dat de Belgische langetermijnstrategie pas op 19 februari aanstaande door het Overlegcomité zou worden goedgekeurd. In weerwil van art. 10 van de Governanceverordening werd er uiteindelijk geen publieksbevraging georganiseerd, naar verluidt wegens tijdsgebrek en aangezien de publieke opinie reeds voldoende moet blijken uit bestaande informatie (Hand. Kamer 2019-20, 29 januari 2020, nr. CRIV 55 COM 098, 18).

Er zijn in de Governanceverordening niet meteen specifieke sancties bepaald voor een laattijdige indiening of voor het niet organiseren van een openbare raadpleging. Gelet op het feit dat er wel degelijk een langetermijnstrategie zal worden ingediend (zij het een tweetal maanden te laat) is ook een inbreukprocedure in dit geval niet nuttig. Het is overigens zo dat deze langetermijnstrategieën, ten opzichte van de NEKP, een veel beperktere juridische waarde hebben. De Commissie kan immers enkel ‘beoordelen of de nationale langetermijnstrategieën volstaan om de collectieve doelstellingen (bv. inzake klimaatneutraliteit) te halen en informatie verstrekken over een eventueel collectief tekort’ (art. 15(9) Governanceverordening) en beschikt verder niet over enig drukkingsmiddel (bv. aanbevelingen) om de lidstaten te sturen. 

De hamvraag is of de Belgische langetermijnstrategie de EU-brede doelstelling van klimaatneutraliteit (i.e. een evenwicht tussen antropogene broeikasgasemissies en broeikasgasverwijderingen door ‘carbon sinks’ (bv. bossen)) tegen 2050, zoals opgenomen in de EU-langetermijnstrategie ‘A Clean Planet for All’ van 28 november 2018 en herbevestigd in de mededeling ‘The European Green Deal’ van 11 december 2019, mee onderschrijft. België was in ieder geval – in tegenstelling tot Polen – geen dissidente stem wanneer deze doelstelling werd bevestigd op de Europese Raad van 12 december 2019. Het lijkt er evenwel op dat er geen globale Belgische doelstelling voor 2050 zal worden ingeschreven in de Belgische langetermijnstrategie. Aangezien er opnieuw zou worden uitgegaan van een loutere samenvoeging van de verschillende gewestelijke strategieën (waaronder aldus de ‘Vlaamse Klimaatstrategie 2050’ van 20 december 2019) en deze onderling blijken te verschillen qua toepassingsgebied (al dan niet m.i.v. de ETS-sectoren), was het volgens de minister “niet mogelijk om de gewestelijke ambitieniveaus te aggregeren tot een Belgisch streefdoel” (Hand. Kamer 2019-20, 11 februari 2020, nr. CRIV 55 COM 106, 21). Bovendien zouden de gewesten niet akkoord zijn geweest met het opnemen van een verwijzing naar het KB van 18 juli 2013 dat reeds in een langetermijndoelstelling voorziet (§31): “De Belgische emissies van broeikasgassen zullen in 2050 in eigen land met minstens 80 tot 95 % gedaald zijn ten opzichte van hun niveau in 1990”. Uiteraard blijft dit KB tot nader order van kracht.

Van groot belang zal tot slot zijn hoe de EU-klimaatneutraliteitsdoelstelling zal worden omgezet in recht door middel van de aangekondigde Europese Klimaatwet (waarvoor een voorstel begin maart wordt verwacht).