Het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering is ter consultatie gegaan

Eerder schreven wij al dat het wetsvoorstel was ingediend  bij de Tweede Kamer. Begin december werd ook de consultatiefase voor het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering (het “Bsn”) geopend. Dit besluit voorziet in nadere regels voor aspecten opgenomen in de Wsn. In dit blog gaan we verder in op de belangrijkste elementen van het Bsn. Eerst zullen we kort de laatste wijzigingen van het definitieve wetsvoorstel Wsn bespreken.

Laatste wijzigingen Wsn

Via een nota van wijziging van 27 november 2020 zijn nog wat plooien van de Wsn gladgestreken. De meest substantiële wijziging is een verduidelijking van de bedoeling dat het bij het bepalen van de omgevingswaarde voor stikstof gaat om een uitputtende rijksbevoegdheid. Explicieter is nu opgenomen dat de omgevingswaarde die door het Rijk in de wet is opgenomen, niet kan worden aangevuld of gewijzigd via regelgeving van gemeenten en provincies. Dit is enkel anders indien dit bij algemene maatregel van bestuur (“amvb”)  is bepaald. Overige wijzigingen betreffen een aanvankelijk onjuiste verwijzing en een andere verduidelijking.

Uiteindelijk heeft de Tweede Kamer het definitieve wetsvoorstel op 17 december 2020 aanvaard. Wijzigingen die naar aanleiding van de steun van de oppositiepartijen nog zijn doorgevoerd zijn terug te vinden in onder andere de brief van de minister van LNV aan de Eerste Kamer en het gewijzigd voorstel van wet van de Eerste Kamer. De wijzigingen betreffen onder meer een verhoging van het reductiedoel. In het oorspronkelijke wetsvoorstel stond namelijk dat in 2030 de depositie van stikstof op ten minste 50% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden niet groter mocht zijn dan de hoeveelheid in mol per hectare per jaar waarboven verslechtering van de kwaliteit van die habitats niet op voorhand is uit te sluiten. De oppositie meende dat deze 50% onvoldoende generieke reductie van de stikstofemissie zou genereren en in ieder geval niet de door het Adviescollege Stikstofproblematiek geformuleerde doelstelling zou halen. Daarom werd de hiervoor genoemde omgevingswaarde opbouwend verwoord, en strenger. In het definitieve wetsvoorstel is vastgelegd dat het percentage in 2025 ten minste 40% moet zijn, in 2030 ten minste 50% en in 2035 ten minste 74%. In 2028 wordt bezien of met het programma kan worden voldaan aan de omgevingswaarde voor 2035. Overigens is ook deze omgevingswaarde lager dan voorgesteld door het Adviescollege Stikstofproblematiek. Zij adviseert een reductie van 50% van de binnenlandse emissie van stikstofoxiden (NO_x) en ammoniak (NH₃) in 2030 ten opzichte van 2019. De norm zoals die in de Wsn is opgenomen voor 2030 zou corresponderen met een reductie van slechts 26% van de binnenlandse emissie van stikstof (zie pagina’s 22 en 103 van het rapport van het Adviescollege Stikstofproblematiek). Met welke emissiereductie de omgevingswaarde voor 2035 (74%) correspondeert, is ons overigens niet bekend. Vanaf uiterlijk 2033 moet de regering nieuwe omgevingswaarden vaststellen voor de volgende periodes, zodat de depositie op termijn wordt verminderd tot een niveau dat nodig is voor een gunstige staat van instandhouding van de betrokken natuurlijke habitats en soorten op landelijk niveau.

Sommige amendementen die bij de aanvaarding werden aangenomen maakten het noodzakelijk om de Wsn aan te vullen. Met name drie amendementen zijn daarbij relevant. Het eerste amendement introduceert een hardheidsclausule. Deze clausule houdt in dat, indien een instandhoudingsdoelstelling ondanks alle getroffen maatregelen niet kan worden bereikt, of alleen met een onevenredige inspanning kan worden bereikt in verband met stikstofdepositie door bronnen in andere lidstaten, de minister moet overleggen met deze andere lidstaten om de emissie daar te verminderen. Blijkt die vermindering niet mogelijk, dan overlegt de minister met de Europese Commissie over de toepassing van de Vogel- en Habitatrichtlijn voor het desbetreffende gebied. Deze vrij open geformuleerde opdracht aan de minister zal er overigens niet snel toe kunnen leiden dat de Vogel- of Habitatrichtlijn niet meer van toepassing is op een gebied. De meerwaarde van dit amendement voor de praktijk is dan ook gering.

Een ander amendement legt vast dat er een provinciaal gebiedsplan wordt opgesteld waarmee de bijdrage aan het bereiken van de landelijke omgevingswaarde wordt uitgewerkt. Het laatste relevante amendement voorziet in een wettelijke opdracht aan de Minister en de provincies om samen zorg te dragen voor het legaliseren van vergunningvrije projecten onder het PAS. Deze legalisatie dient plaats te vinden op basis van een door de Minister vast te stellen aanvullend legalisatieprogramma met bronmaatregelen en eventueel natuurmaatregelen. Via dit amendement moet zekerheid geboden worden dat daadwerkelijk legalisatie plaatsvindt. In hoeverre deze opdracht kan worden uitgevoerd, zal onzes inziens nog moeten blijken.

Het concept Besluit stikstofreductie en natuurverbetering

In ons eerdere blog over de Wsn schreven wij dat het wetsvoorstel voorziet in een systeem met drie elementen: (i) een resultaatsverplichtende omgevingswaarde om de stikstofdepositie te verminderen, (ii) een programma met inspanningsverplichtende tussendoelen om te voldoen aan de omgevingswaarde en verbetering van de natuur en (iii) een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing. De Wsn voegt deze elementen toe aan de Wet natuurbescherming (Wnb) en de Omgevingswet.

Het Bsn stelt nadere regels met betrekking tot de inhoud van het programma dat is geïntroduceerd in de Wsn en de monitoring en evaluatie daarvan. De omgevingswaarde zelf wijzigt het Bsn niet. Het Bsn geeft wel nadere invulling aan de partiële vrijstelling die in de Wnb wordt geïntroduceerd voor aan te wijzen activiteiten in de bouwsector.Het Bsn introduceert deze vrijstelling ook in het stelsel van de Omgevingswet en regelt voor welke activiteiten in de bouwsector die vrijstelling geldt. Ook stelt het Bsn nadere regels ter beperking van de emissies van stikstof bij het verrichten van bouw- en sloopwerkzaamheden aan bouwwerken.

Het Wsn-programma, monitoring en bijsturing

Eén van de twee hoofdpunten in het Bsn betreffen de regels ten aanzien van het programma stikstofreductie en natuurverbetering. Dit programma heeft een tweeledig doel: het verminderen van de stikstofbelasting op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden en het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. De regels in het Bsn voorzien in een systematische benadering, op basis van een analyse opgesteld voor de Natura 2000-gebieden waarop het programma betrekking heeft. Aan het begin van de programmaperiode dient voor die analyse voldoende informatie over de situatie in de gebieden te worden verzameld, aan de hand waarvan een prognose wordt gemaakt van de autonome ontwikkeling die zal optreden los van het programma. Op basis van deze analyse kan vervolgens in samenhang met een analyse van de sociaaleconomische gevolgen en van de haalbaarheid en betaalbaarheid van verschillende maatregelen en de verwachte effecten van die maatregelen, worden bezien welke maatregelen in het kader van het programma moeten worden ingezet om de omgevingswaarde te realiseren. Het gaat daarbij met name om bronmaatregelen waarmee de stikstofemissie van activiteiten wordt gereduceerd. In het kader van deze analyse moet het ambitieniveau dat met deze maatregelen zal worden nagestreefd worden bepaald in het programma. Voor de goede werking van het programma acht het kabinet het essentieel dat de bestuursorganen die verantwoordelijk zijn voor het treffen of uitvoeren van de maatregelen, daarmee hebben ingestemd.

Adequate monitoring en bijsturing is een randvoorwaarde voor een robuuste en effectieve structurele aanpak. Zonder bijsturingssystematiek kan niet tijdig ingegrepen worden wanneer blijkt dat de maatregelen die gericht zijn op het bereiken van de omgevingswaarde tot onvoldoende stikstofdepositievermindering leiden of juist om een disproportionele inzet vragen. Het Bsn legt de volgende monitoringssystematiek vast:

1. Een jaarlijkse rapportage van de omvang van de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om de trend in stikstofdepositie te kunnen waarnemen. De minister zal voor deze monitoring AERIUS raadplegen.
2. Een tweejaarlijkse tussentijdse rapportage van de voortgang en de gevolgen van bronmaatregelen t.a.v. de reductieopgave en de omgevingswaarde en rapportage van de voortgang en gevolgen van natuurmaatregelen.
3. Ieder zesde jaar een rapportage over de omvang en de kwaliteit van de voor stikstof gevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden en de landelijke staat van instandhouding. Op basis hiervan worden het ambitieniveau van het complete programma en de benodigde samenstelling van bron- en natuurmaatregelen voor effectief natuurbehoud en -herstel waar nodig geactualiseerd. Voor de twee- en zesjaarlijkse rapportageverplichtingen zijn bestuursorganen aangewezen die de gegevens verzamelen en verstrekken aan de minister.

Onderdeel van het systeem van monitoring en bijsturing is verslaglegging over de monitoringsgegevens en de daaruit getrokken conclusies aan beide Kamers der Staten-Generaal, zodat deze hun controlerende taak op dit punt kunnen waarmaken, respectievelijk de uitkomsten kunnen betrekken bij de beoordeling van andere wetgeving die gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden.

Voor de bestaande verantwoordelijkheden met betrekking tot de beheerplannen wijzigt het Bsn overigens niets. De provincies blijven daarvoor verantwoordelijk terwijl de minister verantwoordelijk is voor het voldoen aan de omgevingswaarde, voor het inrichten van het programma om de omgevingswaarde te bereiken en voor het monitoren van de werking van het programma en zo nodig entameren van aanpassingen.

De partiële vrijstelling voor de bouwsector

Zoals eerder vermeld, introduceert de Wsn in de Wnb een partiële vrijstelling van de Natura 2000-vergunningplicht voor de gevolgen van stikstofdepositie door bij amvb aan te wijzen activiteiten van de bouwsector. Het Bsn implementeert deze vrijstelling ook in het stelsel van de Omgevingswet (zie de artikelen 11.17 van het Besluit activiteiten leefomgeving en 8.74c van het Besluit kwaliteit leefomgeving). Het Bsn regelt daarnaast voor welke activiteiten de vrijstelling geldt, namelijk voor het bouwen en slopen van een bouwwerk en voor het aanleggen, wijzigen en opruimen van een werk (zie de artikelen 2.5 Besluit natuurbescherming, 11.7 Besluit activiteiten leefomgeving en 8.74c van het Besluit kwaliteit leefomgeving). De reikwijdte van de partiële vrijstelling is dus niet beperkt tot het bouwen en slopen van woningen en andere bouwwerken, maar geldt ook voor aanlegactiviteiten, bijvoorbeeld voor duurzame energieopwekking en grond-, weg- en waterbouw zoals pleinen, straten, spoorwegen en buisleidingen. De vervoersbewegingen die samenhangen met de werkzaamheden (o.a. het aan- en afvoeren van bouwmaterialen en emissies van werktuigen op de bouwplaats) vallen onder de partiële vrijstelling. De productie van bouwmaterialen niet. Het Bsn introduceert daarnaast ook een verplichting om bij het uitvoeren van werkzaamheden die op grond van het Besluit bouwwerken leefomgeving vergunning- of meldplichtig zijn, de emissie van stikstof te beperken (art. 7.19a van het Besluit bouwwerken leefomgeving). Het bevoegd gezag moet reeds vóór het uitvoeren van de werkzaamheden geïnformeerd worden over de invulling van de verplichting.

Het kabinet acht de partiële vrijstelling verdedigbaar gezien de kenmerken van de stikstofemissies die vrijkomen in de bouwfase. Projecten vinden steeds plaats op andere locaties, de emissies zijn slechts tijdelijk van aard, het merendeel van de deposities wordt opgenomen en het totaal van emissies tijdens de bouwfase maakt slechts een klein gedeelte uit van de stikstofdeken. Het kabinet acht daarbij van belang dat de bouw een continu proces is waarbij het bouwvolume over het geheel genomen min of meer gelijk blijft. Er is sprake van een “diffuus gelijkmatige deken over Nederland” die substantieel gereduceerd wordt door de autonome daling van emissies als gevolg van reeds vastgesteld beleid en een robuust structureel pakket aan bronmaatregelen. Die bronmaatregelen krijgen vorm langs de lijnen van een verkenning die met TNO en de bouwsector is uitgevoerd en moeten nader worden uitgewerkt in een convenant met de sector. Gedacht wordt onder meer aan het inzetten op emissiearme aanbestedingen en het stimuleren van de aanschaf van emissievrij materiaal en van de ombouw naar emissievrij of –arm materiaal. Voor de maatregelen stelt het kabinet een meerjarig budget beschikbaar.

In ons vorige blog plaatsten wij enkele vraagtekens bij de partiële vrijstelling. Zo vroegen wij ons af of de onderbouwing van de vrijstelling voldoende tegemoetkomt aan de Europese juridische randvoorwaarden die gelden voor projecten op grond van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. Onzes inziens dient er een adequate, generieke beoordeling te zijn verricht die de beoordeling in individuele gevallen vervangt. Tevens merkten we op dat de vrijstelling voor de bouwsector alleen gekoppeld wordt aan projecten en niet aan plannen. De wetgever gaat er daarmee aan voorbij dat alleen voor projecten en vergunningen een oplossing wordt beoogd met de vrijstelling, en niet voor plannen. Het Bsn heeft deze vragen niet weggenomen.

Tot slot

De consultatietermijn voor het Bsn loopt tot en met 24 januari 2020. Tot dan kunnen betrokkenen op de wijzigingen van het Bsn reageren. Door de concretisering van de partiële vrijstelling en de verplichting om stikstofemissie van bouw- en sloopwerkzaamheden te beperken, is het Bsn met name van belang voor de bouwsector. We zijn benieuwd hoe er vanuit deze sector – en door andere betrokkenen – gereageerd zal worden.