Het begrip "zwaar ongeval" en de daarbij behorende zorgplicht: de hand overspeeld?
Een centrale bepaling in het milieu(straf)recht is de zorgplichtbepaling op grond waarvan exploitanten alle maatregelen moeten treffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken.
Vele bedrijven zagen zich al geconfronteerd met bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke handhaving op grond van artikel 5, lid 1 van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (tegenwoordig artikel 4.9, lid 1 van het Besluit activiteiten leefomgeving). Waar een dergelijke handhaving soms veel weg leek te hebben van het vestigen van risicoaansprakelijkheid heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eind 2024 duidelijke grenzen gesteld als het gaat om het begrip "zwaar ongeval" en de daarbij behorende zorgplicht.1
In alle drie de uitspraken is door de betreffende bedrijven opgekomen tegen een opgelegde eis over de wijze waarop artikel 5 Brzo nageleefd zou moeten worden. Daartoe uitgenodigd door de minister, heeft de Afdeling principiële uitspraken gewezen. In deze column zal ik stilstaan bij de belangrijkste overwegingen. De minister is kennelijk – in afwijking van eerdere rechtspraak van de Afdeling – tot "een nieuwe lijn" gekomen. De minister is van oordeel dat al eerder sprake is van een "zwaar ongeval", namelijk op het moment waarop het ernstig gevaar begint te ontstaan. Een "zwaar ongeval" zou niet het moment van brand zijn, maar het moment dat bijvoorbeeld de brandbare stof vrijkomt. Daarmee zouden de eventuele maatregelen die de exploitant heeft genomen niet (langer) van invloed kunnen zijn op het al dan niet ontstaan van het vereiste "ernstig gevaar". Daarnaast is de minister van mening dat bedrijven op grond van artikel 5 Brzo gehouden zouden zijn "elke maatregel te nemen die een zwaar ongeval verder voorkomt, totdat er geen maatregelen meer zijn die die gebeurtenis nog voorkomen of als er geen verdere maatregelen meer mogelijk zijn".2 Los daarvan, zou het volgens de minister aan de exploitant zijn om aan te tonen dat een bepaalde maatregel niet nodig is; anders mag een eis worden gesteld.
De Afdeling volgt de minister in dezen niet. De Afdeling overweegt dat de Uniewetgever met een "zwaar ongeval" niet het enkele vrijkomen van een brandbare stof heeft bedoeld, maar juist een (zware) emissie, brand of explosie. Als maatregelen worden getroffen om een zwaar ongeval te voorkomen, ontstaat er ook geen ernstig gevaar. Ook voor het overige is de Afdeling helder: "de exploitant [is] verplicht alle nodige maatregelen te nemen en niet alle denkbare maatregelen. De vraag welke maatregelen noodzakelijk zijn, is in de eerste plaats ter beoordeling van de exploitant".3 De suggestie van de minister dat de bewijslast en het bewijsrisico dat aan artikel 5 Brzo is voldaan op de exploitant zou rusten, wordt van de hand gewezen. De Afdeling maakt in dit verband ook duidelijk dat een gedegen motivering in dezen steeds vereist is. Als een eis wordt opgelegd, zal in ieder geval moeten worden stilgestaan bij de maatregelen die de exploitant al getroffen heeft en bij de vraag waarom naast die maatregelen nog andere maatregelen nodig zijn ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen ervan. Dat er andere maatregelen kunnen worden getroffen, volstaat daartoe niet.
De Afdeling heeft hiermee (gelukkig) duidelijke en redelijke grenzen gesteld aan het begrip "zwaar ongeval" en de daarbij behorende zorgplicht. Hopelijk leidt dat in de toekomst tot meer terughoudendheid bij de handhaving en zorgvuldiger overweging – juist op voorhand.
Auteur: Monique van der Linden
Bron: Vereniging voor Milieurecht
Publicatiedatum: februari 2025
1 ABRvS 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4226, ABRvS 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4362 en ABRvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4711.
2 ABRvS 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4226, r.ov. 6.
3 ABRvS 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4226, r.ov. 6.3.
