Herziening van in rechte onaantastbare boetebesluiten: de Centrale Raad van Beroep vult criterium ‘evident onredelijk’ in

Belangrijke uitspraken, omdat de Raad hiermee op lijkt af te wijken van de strenge lijn die (althans tot nu toe) door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ("Afdeling") en de Hoge Raad wordt gehanteerd en bovendien veel ruimte neemt ten opzichte van eerder keuzes van de wetgever. In dit bericht bespreken wij de uitspraken en onze observaties daarbij.

Casus en voorgeschiedenis: Boetebesluit 2013 in strijd met (inter)nationale wetgeving

Eerst de casus(sen). In alle drie de zaken gaat het om een appellant die van het UWV een te hoog bedrag aan uitkering of toeslag heeft ontvangen en waaraan – naast een besluit tot terugvordering van het teveel betaalde – een boete is opgelegd wegens overtreding van de inlichtingenverplichting. Deze boetes zijn gebaseerd op het niet onomstreden Boetebesluit 2013, op grond waarvan voor dergelijke overtredingen wordt uitgegaan van een boete ter hoogte van het benadelingsbedrag en 150% van dit bedrag bij recidive.

In een eerdere uitspraak van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3754) heeft de Raad geoordeeld dat het toepassen van dit sanctieregime in geval van schending van de inlichtingenverplichting in strijd is met diverse bepalingen van (inter)nationaal recht. Met name was de Raad van oordeel dat ten onrechte wordt uitgegaan van een gefixeerd boetestelsel waarbij verwijtbaarheid geen rol speelt (vgl. artikel 5:46 lid 2 Awb dat voorschrijft dat rekening moet worden gehouden met ernst en verwijtbaarheid) en dat op basis van het Boetebesluit 2013 voor hetzelfde vergrijp hogere boetes konden worden opgelegd dan op basis van het strafrecht. Conclusie in deze procedure was dat het Boetebesluit 2013 op de schop moest en dat bij het bepalen van de hoogte van boetes rekening moet worden gehouden met zowel de verwijtbaarheid van de overtreder als het strafrecht.

Naar aanleiding van deze uitspraak (en aanbevelingen van de Nationale Ombudsman) is het sanctiestelsel zodanig gewijzigd dat voortaan geen hogere bestuurlijke boete kan worden opgelegd dan de strafrechtelijke equivalent. Ook zijn in het gewijzigde Boetebesluit socialezekerheidswetten nieuwe criteria voor verwijtbaarheid vastgesteld. Uit efficiëntieoverwegingen is géén overgangsregeling opgenomen voor onherroepelijk geworden boetebesluiten die zijn genomen onder het oude regime. Bovendien was de toenmalige minister van SZW van mening dat overgangsrecht juridisch gezien niet nodig was (Stb. 2016, 342, p. 13).

Voor de drie appellanten kwamen deze ontwikkelingen net te laat: de aan hen gerichte boetebesluiten stonden al vast. Niettemin hebben zij met de uitspraak van 2014 in de hand het UWV verzocht om terug te komen van de gehandhaafde boetebesluiten. Deze verzoeken zijn door het UWV afgewezen onder verwijzing naar artikel 4:6 Awb, op grond waarvan een herzieningsverzoek kan worden afgewezen indien er geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Over de vraag of het UWV de verzoeken op deze grond mocht afwijzen, gaan de drie uitspraken van de Raad.

Artikel 4:6 Awb (ne bis in idem) in het kort

Kort gezegd geeft artikel 4:6 Awb invulling aan het algemene rechtsbeginsel dat niet meerdere malen over eenzelfde zaak wordt geoordeeld (ne bis in idem). Deze bepaling ziet niet alleen op de situatie dat na een afwijzend besluit op een aanvraag een nieuwe, soortgelijke aanvraag wordt ingediend (in de hoop dat het nieuwe besluit dan wel positief zal zijn), maar ook op verzoeken om terug te komen van een reeds genomen besluit, zoals in onderhavige uitspraken aan de orde. In geval van een dergelijke 'herhaalde aanvraag' dient de aanvrager nieuw gebleken feiten of omstandigheden (nova) te vermelden. Gebeurt dat niet of is geen sprake van nova, dan kan het bestuursorgaan er voor kiezen om de herhaalde aanvraag af te wijzen. Een wetswijziging of gewijzigde jurisprudentie geldt in beginsel niet als een novum.

Indien het bestuursorgaan afwijzend besluit op een herhaalde aanvraag wegens het ontbreken van nova, dan onderzoekt de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op dat standpunt heeft gesteld. Maar daar eindigt het niet. Ook indien de bestuursrechter oordeelt dat inderdaad geen sprake is van nova, dan nog kan deze tot het oordeel komen dat het afwijzende besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is. Het bestuursorgaan is overigens ook bevoegd om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en het besluit volledig te heroverwegen. De bestuursrechter toetst het heroverwogen besluit als ware het een eerste besluit (en laat het ne bis in idem-beoordelingskader daarmee buiten beschouwing).

Voor meer achtergrond over het beoordelingskader bij herhaalde aanvragen verwijzen wij naar het bericht 'Afdeling gaat om: niet langer het ne bis in idem-beoordelingskader bij een besluit op herhaalde aanvraag'.

De Raad (I): Afwijzen herzieningsverzoek in beginsel evident onredelijk

Al bij tussenuitspraken van 31 januari 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:363, ECLI:NL:CRVB:2018:364 en ECLI:NL:CRVB:2018:365) werd het UWV terug naar de tekentafel gestuurd. In deze uitspraken overwoog de Raad dat rechterlijke uitspraken op grond van vaste rechtspraak niet worden aangemerkt als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en dat daarom moet worden getoetst of de bestreden besluiten om niet terug te komen van de boetebesluiten evident onredelijk zijn. Dit was volgens de Raad het geval, omdat de bestreden besluiten gebaseerd zijn op beleid van het UWV dat inhoudt dat nooit wordt teruggekomen van een eerder genomen besluit en dat daarop ook nooit een uitzondering wordt gemaakt. De Raad oordeelde dat door het categoraal uitsluiten van de bevoegdheid om besluiten te herzien, geen redelijk gebruik wordt gemaakt van die bevoegdheid. Het beleid is daarom onaanvaardbaar.

Uit de einduitspraken blijkt dat het UWV geen aanleiding heeft gezien om nieuw beleid op te stellen en dat het zich op het standpunt stelt dat afwijzing van de herzieningsverzoeken niet evident onredelijk is. Met dit standpunt maakt de Raad korte metten. De Raad stelt vast dat de wetgever ondanks de uitspraak van november 2014 en de aanbevelingen van de Nationale Ombudsman geen aanleiding heeft gezien om te voorzien in een overgangsrecht voor in rechte vaststaande boetebesluiten die zijn genomen onder het Boetebesluit 2013. Dit kan verstrekkende gevolgen hebben voor de betrokkenen die geen rechtsmiddelen hebben aangewend tegen de aan hen gerichte boetebesluiten. Zo is de onbalans tussen het bestuursrecht en strafrecht voor hen niet opgeheven en geldt voor hen een zwaardere straf die in strijd is met bepalingen van nationaal en internationaal recht. Bovendien kan de betrokkene gedurende vele jaren de last ondervinden van een op leedtoevoeging gerichte betalingsverplichting. De Raad komt vervolgens tot het oordeel dat de afwijzing evident onredelijk is:

"2.3. De omstandigheid dat het hier gaat om boetebesluiten, die zijn gebaseerd op een strafregime waaraan fundamentele gebreken kleven, welke gebreken ook door de (materiële) wetgever zijn onderkend en die inmiddels hebben geleid tot een lichter strafregime dat deze gebreken ondervangt, zonder dat voorzien is in een overgangsregeling, en de omstandigheid dat handhaving van deze boetebesluiten voor betrokkenen kan leiden tot verstrekkende gevolgen zoals hiervoor omschreven, maken dat het in beginsel afwijzen van verzoeken om herziening van deze besluiten, zonder met deze omstandigheden rekening te houden, evident onredelijk is."

De Raad (II): Vuistregels voor de beoordeling van een herzieningsverzoek

Daar blijft het vervolgens niet bij. Nu het UWV noch de wetgever gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid om alsnog nadere (overgangs)wetgeving of beleid op te stellen ter beoordeling van de vraag of en zo ja, in hoeverre het handhaven van een onder het Boetebesluit 2013 genomen besluit als evident onredelijk moet worden beschouwd, ziet de Raad zich genoodzaakt om zélf vuistregels te formuleren.

Om tot een beoordelingskader te komen, weegt de Raad het belang van de betrokkenen die worden getroffen door het beleid af tegen het belang van rechtszekerheid en het beperken van de uitvoeringslasten. Het rechtszekerheidsbeginsel dient volgens de Raad voorrang te hebben boven het belang bij een volledige herbeoordeling met terugwerkende kracht, indien de boete al is afbetaald op het moment dat een herzieningsverzoek wordt gedaan. Daarbij geldt als bovengrens dat de boete niet hoger mag zijn dan de maximale strafrechtelijke boete die had kunnen worden opgelegd – in zoverre prevaleert dus het belang van de betrokkene. Voor de betrokkenen die de boete nog niet hebben afbetaald, geldt dat zij nog steeds de last van een op leedtoevoeging gerichte boete ondervinden. Er is daarom (in beginsel) aanleiding om het boetebesluit te herzien, aldus de Raad. Bij de herziening dient rekening te worden gehouden met de mate van verwijtbaarheid.

Het vorenstaande leidt tot de volgende vuistregels voor beoordeling van herzieningsverzoeken voor:

1. situaties waarin de invordering van de boete al was voltooid op het moment dat het herzieningsverzoek werd gedaan; en
2. situaties waarin de invordering van de boete nog gaande was op het moment dat het herzieningsverzoek werd gedaan.

In situatie (1) is de afwijzing van het herzieningsverzoek slechts evident onredelijk voor zover de opgelegde boete hoger is dan de maximale strafrechtelijke boete. De boete dient te worden beperkt tot dat bedrag.

In situatie (2) is de afwijzing van het herzieningsverzoek per definitie evident onredelijk en dient het boetebedrag te worden herzien, waarbij de mate van verwijtbaarheid en het toepasselijke strafmaximum een rol spelen. Het oorspronkelijke boetebedrag geldt als uitgangspunt, waarvan 75% dient te worden betaald bij grove schuld, 50% bij normale verwijtbaarheid en 25% bij verminderde verwijtbaarheid. Dit kan echter nooit meer zijn dan het toepasselijke strafmaximum. Blijkt bij de herbeoordeling dat al meer is afgelost dan het bedrag dat correspondeert met de mate van verwijtbaarheid, dan wordt de boete verlaagd tot het reeds betaalde bedrag.

Observaties: Assertieve houding van de Raad

De uitspraken van de Raad zijn om meerdere redenen opvallend. Allereerst omdat de Raad zelfstandig concreet beleid voor de minister van SZW en het UWV in het leven roept. Men kan zich afvragen of de Raad hiermee niet de grens tussen de wetgevende en rechtsprekende macht heeft overschreden. Anderzijds betreft het een einduitspraak in wat kan worden genoemd een lange saga over het omstreden Boetebesluit 2013. Zowel de minister als het UWV is ruimschoots in de gelegenheid gesteld om zelf het geconstateerde gebrek te herstellen, maar beiden zagen daarvoor geen aanleiding. Dit verklaart mogelijk de assertieve houding van de Raad die bovendien een onrechtvaardige uitkomst voorkomt. Opvallend is in dat licht wel dat overtreders die voortvarend hun boete hebben afgelost, door dit beleid van de Raad in zekere mate worden benadeeld. Uitsluitend in de gevallen dat een hoger bedrag is afgelost dan de maximale strafrechtelijke boete, wordt het bedrag immers verminderd.

Voorts is opvallend dat de Raad met deze uitspraken een verdergaande verplichting tot herziening in het leven roept dan de Afdeling en de Hoge Raad tot nu toe hebben gedaan. In dit kader wijzen wij met name op de uitspraken over het alcoholslotprogramma ("ASP"), dat door de Afdeling (in navolging van de Hoge Raad) onverbindend werd verklaard. Het ASP kwam met name in opspraak doordat veel betrokkenen niet in staat waren er aan deel te nemen (vanwege de hoge kosten of het niet hebben van een eigen auto) en daardoor als alternatief noodgedwongen hun rijbewijs vijf jaar moesten inleveren. Dit werd door de Afdeling onevenredig geacht. Daarnaast constateerde de Afdeling dat het ASP voor betrokkenen, ook bij deelname, onevenredige gevolgen kan hebben. Bovendien werd niet zelden het ASP opgelegd terwijl de betrokkene ook nog strafrechtelijk werd vervolgd, wat strijd oplevert met het beginsel dat niemand meerdere malen wordt vervolgd voor hetzelfde feit.

Niettemin overwoog de Afdeling expliciet dat de onverbindendheid niet betekent dat het CBR (ondanks de bevoegdheid daartoe) gehouden is om in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van het ASP te heroverwegen (r.o. 5.8). Uit latere Afdelingsuitspraken over herzieningsverzoeken blijkt dat het CBR weigert van deze bevoegdheid gebruik te maken en zich op het standpunt blijft stellen dat geen sprake is van nova. Telkens wordt geconstateerd dat het in stand laten van de besluiten niet evident onredelijk is. Ook de Hoge Raad is op dit punt onverbiddelijk. Wij verwijzen naar het bericht dat wij eerder schreven over het arrest van de Hoge Raad inzake het ASP. In de procedure die leidde tot dat arrest, vorderden de betrokkenen tevergeefs teruggave van hun rijbewijs.

Wat ons betreft zou de hiervoor geciteerde overweging 2.3 van de Raad goed kunnen worden toegepast op de herzieningsverzoeken in het kader van het ASP. Vermoedelijk zou de Raad wél tot het oordeel komen dat het categoraal afwijzen van herzieningsverzoeken door het CBR evident onevenredig is. Immers gaat het ook hier om sanctiebesluiten die zijn gebaseerd op een strafregime waaraan (door de wetgever erkende) fundamentele gebreken kleven en waarvoor evenmin een overgangsregeling in het leven is geroepen. Bovendien heeft de Afdeling vastgesteld dat het handhaven van de besluiten onevenredige gevolgen kan hebben voor de betrokkenen.

Hoewel de uitspraken niet zijn gedaan door een grote kamer (met daarin vijf leden die deel uitmaken van de hoogste rechterlijke colleges), lijkt het er op dat over de uitspraken van de Raad afstemming heeft plaatsgevonden met de andere hoogste bestuursrechters. Als dit inderdaad zo is, dan zou een volgende ASP-achtige zaak ook daar anders aflopen. Maar waarschijnlijker is dat het betrokken bestuursorgaan het zover niet meer laat komen en wel deugdelijk overgangsrecht vaststelt dan wel los daarvan ruimhartiger omgaat met herzieningsverzoeken.

Ten slotte

Uit de uitspraken van de Raad lijkt te volgen dat bestuursorganen zich niet langer kunnen verschuilen achter het argument dat gewijzigde jurisprudentie geen novum betreft in de zin van artikel 4:6 Awb. Juist voor de (vaak schrijnende) gevallen waarin een besluit is gebaseerd op onrechtmatige wetgeving, dient te worden voorzien in een overgangsregeling die zowel in de wet als in beleid kan worden vastgelegd. Bestuursorganen worden in ieder geval verplicht om beoordelingskader op de plank klaar te leggen, waaraan dergelijke herzieningsverzoeken kunnen worden getoetst. Een goede ontwikkeling, wat ons betreft.