Afdeling gaat om: niet langer het ne bis in idem-beoordelingskader bij een besluit op herhaalde aanvraag

Inleiding: artikel 4:6 Awb

In haar uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131 gaat de Afdeling bestuursrechtspraak om als het gaat om de toepassing van artikel 4:6 Awb. Dit wetsartikel luidt als volgt:

"1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderende omstandigheden te vermelden.

2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderende omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."

Artikel 4:6 Awb ziet dus op de situatie dat er na een afwijzend besluit op een aanvraag een nieuwe, soortgelijke aanvraag wordt ingediend, eigenlijk in de hoop dat dat nieuwe besluit dan wel positief zal zijn. In een dergelijke situatie wordt een belanghebbende verplicht om nieuw gebleken feiten of omstandigheden te noemen die tot een gunstiger resultaat kunnen leiden (lid 1). Als dat wordt nagelaten, dan "kan" het bestuursorgaan volstaan met een simpele afwijzing van het herhaalde verzoek onder verwijzing naar het eerdere afwijzende besluit (lid 2).

De oude lijn van de Afdeling: het ne bis in idem-beoordelingskader

Aan de hiervoor genoemde 'kan'-bepaling van artikel 4:6 lid 2 Awb is in de (oude) jurisprudentie van de Afdeling een strenge lijn verbonden op basis van het ne bis in idem-beginsel. De Afdeling toetste simpelweg dergelijke besluiten niet 'als ware het een eerste afwijzing', ook niet wanneer het bestuursorgaan wel bereid was tot een volledige nieuwe beoordeling ondanks het ontbreken van nova. Alleen wanneer er sprake was van nieuw gebleken feiten of veranderende omstandigheden dan wel van een relevante wijziging van het recht zag de Afdeling aanleiding het opvolgende besluit te toetsen (zie bijvoorbeeld ABRvS 8 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2942).

Volgens vaste jurisprudentie worden volgens de Afdeling onder nieuw gebleken feiten of veranderende omstandigheden begrepen die feiten en omstandigheden "die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of die niet vóór dat besluit konden en derhalve behoorden te worden aangevoerd, alsmede bewijsstukken van reeds eerder gestelde feiten of omstandigheden, die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden en derhalve behoorden te worden overgelegd."

Uit de jurisprudentie blijkt verder dat de hiervoor geschetste strenge lijn op basis van het ne bis in idem-beginsel, bij toepassing van artikel 4:6 Awb door het bestuursorgaan, ook wordt gehanteerd bij besluiten op een verzoek tot een herziening van een al eerder genomen besluit (bijvoorbeeld ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2850) en bij besluiten die volgen op een eerder besluit dat ambtshalve is genomen (en niet op aanvraag, waarover artikel 4:6 lid 2 Awb sec beschouwd wel spreekt) (ABRvS 8 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3902).

Tot slot is relevant dat dat de Afdeling zelf ambtshalve beoordeelde of al dan niet van een 'artikel 4:6 Awb-besluit' of een daarmee naar analogie gelijkgesteld besluit sprake was (zie bijvoorbeeld de hiervoor al aangehaalde uitspraak van 9 september 2015).

De nieuwe lijn van de Afdeling: aansluiting bij de vreemdelingenrechtspraak en verbeterde rechtsbescherming

Aanleiding voor dit blogbericht is dus de uitspraak van 23 november 2016. Belangrijk om daarbij te vermelden is ook de uitspraak die dateert van 22 juni 2016, waarin de Afdeling in het vreemdelingenrecht afstand neemt van het ne bis in idem-beoordelingskader bij toepassing van artikel 4:6 lid 2 Awb. Aanleiding voor deze procesrechtelijke wijziging in dat rechtsgebied is gelegen in de Europese Procedurerichtlijn. Deze richtlijn bevat – kort gezegd – een beoordelingssystematiek van aanvragen om een verblijfsvergunning, die door de nationale wetgever is overgenomen in de Vreemdelingenwet. Het ne bis in idem-beoordelingskader past daarin volgens de Afdeling in die uitspraak niet (ECLI:NL:RVS:2016:1759).

De Afdeling gaat nu dus ook in alle andere zaken dan het vreemdelingenrecht om, met haar uitspraak van 23 november 2016. Aanleiding hiervoor is gelegen in het belang van rechtseenheid, aldus de Afdeling. Ook weegt volgens haar mee dat het ne bis in idem-beoordelingskader niet onomstreden was vanuit een oogpunt van rechtsbescherming. Daarbij kan worden gewezen op het feit dat de Centrale Raad van Beroep (soms) een genuanceerdere koers vaart (bijvoorbeeld CRvB 25 oktober 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4023: "De bestuursrechter dient het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten en omstandigheden (…)") als ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven (bijvoorbeeld CBb 25 februari 2015, ECLI:NL:CBB:2015:63, waarin op soortgelijke wijze van 'in beginsel' wordt gesproken).

De 'kan'-formulering in artikel 4:6 lid 2 Awb wordt in het vervolg dus anders uitgelegd. De Afdeling formuleert twee smaken:

• Eerste smaak: het uitgangspunt is dat een bestuursorgaan bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen. Er is dan sprake van een volledige heroverweging van het eerdere besluit.
• Tweede smaak: het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om artikel 4:6 lid 2 Awb toe te passen en de herhaalde aanvraag af te wijzen indien er geen sprake is van nieuwe feiten of veranderende omstandigheden.

Op beide situaties gaat de uitspraak verder in en biedt in die zin nuttige voorlichting over de vraag hoe de Afdeling met dit soort zaken in de toekomst zal omgaan. Dat is te prijzen, want dat vergroot de duidelijkheid over hoe de nieuwe Afdelingslijn in de praktijk moet worden geïnterpreteerd en toegepast. Bij afwijzing van een opvolgend besluit, zal de Afdeling als volgt toetsen:

• Eerste smaak: bij een afwijzing van het besluit op inhoudelijke gronden toetst de Afdeling het besluit als ware het een eerste besluit. Er is geen ruimte meer voor een ambtshalve beantwoording door de Afdeling van de vraag of er sprake is van een 'artikel 4:6-situatie'.
• Tweede smaak: de Afdeling onderzoekt of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt stelt dat er geen sprake zou zijn van nieuw gebleken feiten of veranderende omstandigheden. Daarin worden meegenomen de eisen inzake een zorgvuldige voorbereiding en deugdelijke motivering.

Komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking, dan zullen de mogelijkheden van finale geschilbeslechting worden onderzocht. Het bestuursorgaan heeft de mogelijkheid om na vernietiging van een besluit door de bestuursrechter, op de grond dat niet deugdelijk is gemotiveerd waarom er geen sprake zou zijn van nieuwe feiten of veranderende omstandigheden (ex artikel 4:6 lid 2 Awb), alsnog op inhoudelijke gronden tot een besluit te komen (in het spoor van de 'eerste smaak').

De uitspraak bevat tot slot een (minieme) 'escape' voor de rechtzoekende. Indien het bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 4:6 lid 2 Awb ('de tweede smaak') en de Afdeling tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan terecht heeft vastgesteld dat er geen nova zijn en afwijzing van de aanvraag onder verwijzing naar de eerdere afwijzing dus in beginsel mogelijk is, dan kan er nog steeds aanleiding zijn voor de Afdeling om tot een ander oordeel te komen:

"De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is."

Een zoektocht op rechtspraak.nl leert dat dit de eerste uitspraak van de Afdeling is waarin zij de formulering 'evident onredelijk' in deze context gebruikt. Dit is wel te begrijpen, omdat het immers gaat om een uitzondering op de hoofdregel van artikel 4:6 lid 2 Awb en daarmee het ne bis in idem-beginsel. Dat algemene rechtsbeginsel houdt in dat niet meermalen hoeft te worden geoordeeld over – in dit geval – eenzelfde besluit.

Het criterium 'evident onredelijk' behoeft naar ons idee nog wel verdere uitwerking, te meer wanneer andere recente uitspraken van de Afdeling in ogenschouw worden genomen. Daarin wordt ook een dergelijke escape geboden, maar dan op basis van een andersluidend criterium:

"Nu in hetgeen door [appellant] is aangevoerd geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn gelegen en  zich evenmin een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan en voorts niet is aangevoerd dat buitengewone omstandigheden bestaan waarin zeer zwaarwegende belangen op het spel staan, ziet de Afdeling evenmin als de rechtbank, grond voor vernietiging van het bestreden besluit (…)." [onderstreping door MC/NJ]

(ABRvS 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:241, zie in soortgelijke zin bijvoorbeeld ABRvS 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1719 (niet zijnde de hiervoor aangehaalde vreemdelingenrechtuitspraak)).

Hoewel in de uitspraak van 23 november 2016 een ander criterium wordt genoemd, was en blijft hoe dan ook de drempel heel hoog om in die omstandigheden toch tot een inhoudelijk besluit op herhaalde aanvraag te komen als er geen nieuwe feiten of veranderende omstandigheden zijn en als het bestuursorgaan er reeds voor heeft gekozen om toepassing te geven aan artikel 4:6 lid 2 Awb.

Tot slot

Wij kunnen ons goed vinden in de uitspraak, waarmee rechtzoekenden de mogelijkheid wordt geboden om een herhaald besluit te laten toetsen door de Afdeling. Deze uitspraak lijkt te passen in een bredere trend om het bestuurs(proces)recht voor belanghebbenden iets te versoepelen. Wij zijn benieuwd of de andere hoogste bestuursrechters deze Afdelingsuitspraak gaan volgen. Gezien de aandacht om tot rechtseenheid binnen het brede bestuursrecht te komen, is het niet ondenkbaar dat al (informele) afstemming heeft plaatsgevonden.

Tot slot vragen wij de Afdeling om, zodra zich een gelegenheid voordoet, te verduidelijken wat zij precies bedoelt met het criterium 'evident onredelijk', dat immers in deze letterlijke bewoording nog niet eerder is voorgekomen in haar rechtspraak terzake. Mogen wij er verder van uit gaan dat met dit nieuwe criterium is verlaten de door haar eerder gehanteerde formulering 'buitengewone omstandigheden waarin zwaarwegende belangen op het spel staan' of dat daarmee hetzelfde wordt bedoeld?  En hoe verhoudt het nieuwe criterium 'evident onredelijk' zich tot de ogenschijnlijk minder strenge redelijkheidstoets die door de Centrale Raad van Beroep in dezelfde situatie wordt gehanteerd (bijvoorbeeld recent CRvB 19 oktober 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3957)? Ook dat vraagt – hoewel wij toegeven dat het moeilijk is dergelijke criteria in abstracto te verduidelijken – om rechtseenheid.