Gevolgen van enige betekenis? Bij twijfel is burger belanghebbende

Inleiding

In beginsel staat de toegang tot de bestuursrechter open voor degene die rechtstreeks gevolgen ondervindt van een besluit. Voorheen was voor de vraag of iemand belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) niet van belang in welke mate gevolgen van het besluit werden ondervonden. In 2016 wijzigde de Afdeling deze koers. Sindsdien wordt de correctie ‘gevolgen van enige betekenis’ toegepast. Deze correctie houdt in dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt als zich objectief vast te stellen gevolgen voordoen, maar deze van (te) geringe betekenis zijn. Bij de toepassing van de correctie wordt gekeken naar de afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en de milieugevolgen (zoals geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit waar het besluit op ziet (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2017).

Tot aan de introductie van deze correctie was het overigens niet zo dat appellanten die geen gevolgen van enige betekenis ondervonden altijd zonder meer toegang hadden tot de bestuursrechter. Wel heeft de Afdeling met de introductie van het criterium een uniform handvat gegeven om partijen niet ontvankelijk te verklaren als een belangenschending van enige betekenis ontbreekt.

Gevolgen toepassing correctie

De toepassing van deze correctie leidde (en leidt) in de praktijk tot de nodige vragen. Niet alleen de vraag wanneer sprake is van gevolgen van ‘enige betekenis’ vormt voer voor discussie. Ook is onduidelijk hoe de bewijslastverdeling ligt in de fase van de belanghebbende-toets. Is het volledig aan betrokkene om aannemelijk te maken dat hij gevolgen van enige betekenis ondervindt? En hoe ver moet de ontvankelijkheidstoets in dat opzicht gaan?

In een eerder blogbericht uit 2020 wierpen wij de vraag op of deze correctie een te grote beperking van de toegang tot de rechter tot gevolg heeft.  Aanleiding was een uitspraak van de Afdeling waarin de correctie ‘gevolgen van enige betekenis’ streng werd toegepast. In die zaak ondervond een omwonende geuroverlast van een mestverwerkingsbedrijf. Hoewel – aldus de Afdeling – niet kon worden uitgesloten dat de omwonende ter plaatse van zijn woning feitelijke gevolgen van de inrichting ondervindt, was betrokkene geen belanghebbende. Er was geen sprake van ernstige hinder. De Afdeling concludeerde dat gevolgen van enige betekenis ontbraken. Zo behelst de toets of een betrokkene toegang heeft tot de bestuursrechter feitelijk al een inhoudelijke beoordeling van de mate van hinder. Zo’n strikte toepassing van de correctie lijkt ons niet wenselijk en evenmin in lijn met de bedoeling van de wetgever. Bovendien zou een betrokkene daarmee in de handen van de burgerlijke rechter worden gedreven.

Bij twijfel: niet uitsluiten van toegang tot de rechter

In een recente uitspraak gaat de Afdeling ruimhartiger om met de correctie, in ieder geval ten aanzien van de factor ‘zicht op’. De uitspraak gaat over de realisatie van een zonnepark van 45 hectare op en rondom een golfbaan. Aangrenzend aan de golfbaan ligt een gebied met recreatiewoningen. De eigenaren van de woningen zien het zonnepark niet zitten en gaan in beroep tegen de omgevingsvergunning.

In beroep maakt de rechtbank een onderscheid tussen drie groepen eigenaren: van de woningen op de eerste rij, die beperkt zicht zullen hebben op het plangebied, van de overige woningen op de eerste rij, en van de andere woningen in het resort. Ten aanzien van de tweede en derde groep oordeelt de rechtbank, gelet op het ontbreken van zicht en een afstand groter dan 100 meter, dat zij geen persoonlijk belang hebben dat rechtstreeks door het besluit wordt geraakt. Ten aanzien van de woningen op de eerste rij met beperkt zicht op het plangebied oordeelt de rechtbank dat, gelet op de afstand van 125 meter, de al aanwezige groenstroken tussen hun woningen en het plangebied, en de al aanwezige gebouwen dat behouden blijft, zij geen gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden, en daarmee ook geen belanghebbende zijn.

De eigenaren laten het er niet bij zitten en gaan in hoger beroep. De Afdeling volgt op 10 maart 2021 het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de eigenaren in de tweede en derde groep. Zij hebben geen zicht op het zonnepark of zicht dat zo beperkt is, dat zij geen gevolgen van enige betekenis van het zonnepark zullen ondervinden, aldus de Afdeling. Ten aanzien van de eerste groep met direct zicht op het zonnepark stelt de Afdeling vast dat er twijfel mogelijk is over de vraag of de gevolgen die zij ondervinden van enige betekenis zijn. Vervolgens oordeelt de Afdeling: “(..) omdat twijfel mogelijk is over de vraag of de gevolgen voor [ .. ], [ .. ] en [ .. ] van enige betekenis zijn, moeten zij naar het oordeel van de Afdeling het voordeel van de twijfel krijgen”. Hiervoor geeft de Afdeling drie redenen. Ten eerste is de afstand tussen hun woningen en het zonnepark niet heel groot (125 meter). Ten tweede heeft het zonnepark een behoorlijke omvang (45 hectare). En ten derde: het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ is op zichzelf een correctie op het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen van een besluit ondervindt hierbij belanghebbende is. Drie eigenaren van woningen op de eerste rij worden alsnog aangemerkt als belanghebbende.

Zicht op zonneparken en eerdere jurisprudentie

Bij de realisatie van zonneparken speelt voornamelijk de factor ‘zicht op’, een belangrijke rol bij het bepalen of omwonenden belanghebbende zijn bij een besluit. Zo oordeelde de Afdeling in september 2020 dat een omwonende op een afstand van 141 meter van een klein zonnepark geen direct zicht hierop heeft, en dus geen gevolgen van enige betekenis ondervindt. In juni 2019 merkte de Afdeling een omwonende op een afstand van 450 meter van een zonnepark van 50 hectare wel aan als belanghebbende, omdat het landschap open van karakter is met weidse vergezichten. In januari 2021 oordeelde de Afdeling dat omwonenden op een afstand van 550 meter van een zonnepark van 21 hectare geen gevolgen van enige betekenis ondervonden, aangezien agrarische percelen, een bosperceel, houtsingels, en bebouwing met erfbeplanting ertoe leidde dat er sprake is van een landschap met een beperkt open karakter.

Uit deze uitspraken valt op te maken dat de Afdeling een uitgangspunt hanteert. Bij een bepaalde afstand ondervinden appellanten geen gevolgen van enige betekenis, tenzij dit wel zo is, bijvoorbeeld doordat het landschap een voldoende open karakter heeft. Overigens geldt voor rechthebbenden op aangrenzende percelen volgens vaste jurisprudentie dat zij belanghebbende zijn (en daarmee gevolgen van enige betekenis ondervinden).

Naar onze mening wijkt de hier besproken uitspraak niet wezenlijk af van de bestaande belanghebbende-toets in procedures tegen de realisering van zonneparken. Wel zet de Afdeling een duidelijke koers uit voor de situatie waarin twijfel bestaat, zoals hier over de mate van zicht. In dat geval moeten appellanten niet worden buitengesloten van de toegang tot de rechter. Die twijfel kan zich ook voordoen ten aanzien van andere aspecten, zoals geluid- en geurhinder.

Terughoudende toepassing van de correctie: een breder verschijnsel?

De uitdrukkelijke overweging dat de rechtszoekende het voordeel van de twijfel moet krijgen, troffen wij niet eerder aan in jurisprudentie. Toch laat ook andere, recente jurisprudentie zien dat de Afdeling terughoudend is bij het toepassen van de besproken correctie.

Zo oordeelde de Afdeling in februari 2021 dat bij een onweersproken waarneming van geur van een nabijgelegen afvalverwerkingslocatie alle natuurlijke personen gevolgen van enige betekenis ondervonden en dus belanghebbenden waren, ook al woonde een aantal van hen op een afstand van ongeveer 700 meter. Verder bepaalde de Afdeling recent dat ook al wonen de meeste appellanten op een afstand van meer dan 100 meter van een uitbreidende camping, “niet valt uit te sluiten dat zij allemaal feitelijke gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden”. Appellanten hebben immers mogelijk zicht op het plangebied en ondervinden mogelijk voorzienbare hinder in de vorm van stemgeluid en verkeerstoename. De gehanteerde terminologie (“niet valt uit te sluiten” en “mogelijk”) wijzen in dezelfde terughoudende toepassing van de correctie.

Afdeling komt tegemoet aan kritiek

De uitspraak van de Afdeling doet recht aan kritiek uit de literatuur. Volgens sommigen begint de ontvankelijkheidsvraag steeds meer op een inhoudelijke beoordeling te lijken (zie ook H.D. Tolsma, ‘Belanghebbendebegrip: de jurisprudentie’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), 25 jaar Awb in eenheid en verscheidenheid, Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 126). Die tendens is om verschillende redenen onwenselijk. Door bij twijfel het voordeel bij de rechtszoekende te leggen, voorkomt de Afdeling een (al te) inhoudelijke voortoets en een hoge bewijslast voor de burger om alleen nog maar toegang tot de bestuursrechter te krijgen. Verder wordt het risico beperkt dat de hulp van de burgerlijke rechter wordt ingeroepen. Dat lijkt ons een goede ontwikkeling die in lijn is met de bedoeling van de wetgever.

Afsluitend

De koers die de Afdeling in 2016 insloeg is een op het eerste gezicht nuttige correctie om verwaarloosbare gevolgen van het besluit buiten de deur van de bestuursrechter te houden. Tegelijkertijd schuilt in die correctie het risico van een bewerkelijke, inhoudelijke voortoets en een hoge bewijslast voor burgers. In de uitspraak van 10 maart 2021 minimaliseert de Afdeling dit risico. Dat doet de Afdeling met duidelijke taal: bij twijfel krijgt de belanghebbende het voordeel van de twijfel. Hiermee lijkt de Afdeling zich te behoeden voor een te strenge toepassing van de correctie. De praktijk zal laten zien of het hier gaat om een bewust ingezette lijn.