Belanghebbende in het omgevingsrecht: een steeds hogere drempel?

Article
NL Law
Expertise
Public Law Environment and Planning

De Afdeling hanteert sinds enige jaren een vaste jurisprudentielijn ten aanzien van het belanghebbende-begrip in het omgevingsrecht. Het uitgangspunt daarbij is dat iemand die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit belanghebbende is, tenzij ‘gevolgen van enige betekenis’ ontbreken. De lat om aan dit criterium te voldoen lijkt steeds hoger te liggen. Wordt de toegang tot de bestuursrechter daardoor bemoeilijkt, en zo ja: is die beperking te rechtvaardigen?

De kwalificatie als belanghebbende dient als toegangspas tot de bestuursrechter: alleen personen die als belanghebbenden bij een besluit aangemerkt kunnen worden, kunnen beroep instellen bij de bestuursrechter. De Awb definieert een belanghebbende als ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken’. Daarmee wordt beoogd de kring van personen die een beroep op de bestuursrechter kunnen doen te begrenzen, in die zin dat niet iedere willekeurige belangstellende tegen een besluit kan opkomen. 

Tot 2016 was het vaste jurisprudentie van de Afdeling dat eigenaren en bewoners van percelen die milieugevolgen van een inrichting kunnen ondervinden, als belanghebbende werden aangemerkt bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor milieu voor die inrichting. Daarbij werd niet van belang geacht in welke mate milieugevolgen aanwezig konden zijn. In 2016 heeft de Afdeling deze jurisprudentie verlaten en is een andere, strengere lijn ingezet: sindsdien moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden. De Afdeling sloot daarmee aan bij het criterium dat in jurisprudentie over evenementenvergunningen en bestemmingsplannen al werd gehanteerd, namelijk dat sprake moest zijn van hinder van enige betekenis voordat iemand als belanghebbende werd aangemerkt. Voor een uitgebreidere bespreking van deze koerswijziging van de Afdeling verwijzen wij naar ons eerdere blogbericht.

Gevolgen van enige betekenis: het kader

In een uitspraak uit 2017 gaf de Afdeling een concrete nadere invulling van het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’, die heeft geleid tot de standaardoverweging die nu wordt gehanteerd. Die uitspraak ging over de vraag wie als belanghebbende bij een handhavingsverzoek ten aanzien van een mestbassin kon worden aangemerkt. Het bestuursorgaan had appellanten die op meer dan 250 meter afstand van het mestbassin woonden niet-ontvankelijk verklaard omdat zij, gelet op de omvang en aard van de activiteiten in relatie tot de beperkte klachten over geuroverlast, niet als belanghebbenden aangemerkt zouden kunnen worden.  

De Afdeling overwoog allereerst dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.m. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

Met toepassing van deze overweging kwam de Afdeling tot de conclusie dat bezwaarmakers ten onrechte niet als belanghebbenden werden aangemerkt. Het bestuursorgaan had niet weersproken dat appellanten de geur van het mestbassin konden waarnemen, en dus dat zij feitelijke milieugevolgen van het mestbassin ondervonden. Appellanten waren daarom in beginsel belanghebbenden bij het handhavingsverzoek, tenzij geoordeeld moest worden dat geen sprake was van gevolgen van enige betekenis. Bij die vraag werd van belang geacht dat de geurhinder zich met name voordeed als het mestbassin net gevuld was en de wind in de richting van de betreffende woningen stond, dat de geurhinder niet continu maar wel regelmatig plaatsvond en dat geur van mest doorgaans als penetrant wordt ervaren. Onder die omstandigheden bestond volgens de Afdeling geen grond voor het oordeel dat voor de betreffende omwonenden van het mestbassin gevolgen van enige betekenis zouden ontbreken. Appellanten moesten dan ook aangemerkt worden als belanghebbenden en hun beroepsgronden tegen het afwijzen van het handhavingsverzoek konden inhoudelijk worden getoetst.  

Van ‘gevolgen van enige betekenis’ naar ‘ernstige hinder’?

Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ biedt in principe veel ruimte voor maatwerk, waardoor casuïstische rechtspraak is ontstaan. Het lijkt er echter op dat de vraag of iemand gevolgen van enige betekenis ervaart, steeds strenger wordt beantwoord. Aannemelijk moet zijn dat ter plaatse van een perceel hinder van enige betekenis wordt ondervonden. En – daar waar dat eerder niet altijd even duidelijk was: de bewijslast daarvoor rust op de procederende partij. Aan die bewijslast valt, zo blijkt, niet gemakkelijk te voldoen. De standaardoverweging dat een rechtzoekende niet zelf hoeft aan te tonen dat hij belanghebbende is, verliest daarmee aan betekenis. Wij wijzen bijvoorbeeld op de situatie waarin buurtgenoten van een mestverwerkingsbedrijf geen belanghebbenden waren bij de verlening van een omgevingsvergunning voor dat bedrijf, en een uitspraak waarin een omwonende van een perceel waarop reuzenraden met verlichting werden getest bot ving.

Een recent voorbeeld biedt de uitspraak van de Afdeling waarin een appellant, die op 1,4 km afstand van een overslag- en mestverwerkingsbedrijf woonde, niet als belanghebbende werd aangemerkt bij een door hem ingediend handhavingsverzoek vanwege geuroverlast van het bedrijf. Zowel het bestuursorgaan als appellant verwezen naar  een geurbelevingsonderzoek, dat onderdeel uitmaakte van een rapport van de StAB. Volgens het bestuursorgaan toonde dit onderzoek aan dat het bedrijf voor een “duidelijk waarneembare geur” zorgde die gekwalificeerd kon worden als “ernstige hinder”, maar dat de geur die bij de woning van appellant werd waargenomen een “aanzienlijk lichtere geur” betrof die niet als ernstige hinder werd bestempeld. Desalniettemin kon niet worden uitgesloten dat appellant feitelijke gevolgen van (onder meer) het bedrijf ondervond. De Afdeling leidde hieruit af dat geen sprake was van gevolgen van enige betekenis ter plaatse van de woning van appellant.

Dit oordeel roept de vraag op of de Afdeling de lat niet te hoog legt. Uit het rapport van de StAB bleek dat appellant in ieder geval geuroverlast, en daarmee feitelijke gevolgen, van het bedrijf ondervond. In beginsel is appellant daarmee belanghebbende. Vervolgens zou de vraag moeten zijn of die geuroverlast ‘van enige betekenis’ is. In plaats daarvan acht de Afdeling van belang dat de door appellant ondervonden gevolgen volgens een geurbelevingsonderzoek niet als “ernstige hinder” kwalificeren. Daarmee lijkt het erop dat appellant zelf nog met tegenbewijs moet komen tegen een rapport waaruit blijkt dat hij geuroverlast ervaart, om aan te tonen dat die overlast ook ernstig van aard is.

Wordt de toegang tot de bestuursrechter te veel beperkt?

Laatstgenoemde uitspraak legt een stevige bewijslast bij de procederende partij. De Afdeling is daarmee wel erg ver verwijderd geraakt van hetgeen tot 2016 nog de vaste jurisprudentielijn vormde: het kunnen ondervinden van milieugevolgen in welke mate dan ook was voldoende om als belanghebbende aangemerkt te worden.

Wij betwijfelen om meerdere redenen of deze koers gerechtvaardigd is. Vanuit het perspectief van de burger bezien: men kan lastig van een procederende burger verwachten dat hij (vooraf) met een rapport aantoont dat de hinder die hij ervaart als ernstig kwalificeert. Dat vergt heel wat meer dan een uitleg “welke feitelijke gevolgen hij van de activiteit ondervindt of vreest te zullen ondervinden” (r.o. 2.2.). Een strenge toets vooraf zorgt verder voor veel bewerkelijke werkzaamheden voor de bestuursrechter. De bestuursrechter zal zich, in het kader van de beoordeling van de toegang tot de rechter, aan de hand van argumenten, onderzoeken en rapporten een oordeel moeten vormen over de mate van hinder. Het heeft wat ons betreft de voorkeur om geschillen, waarin vast staat dat een burger noemenswaardige hinder ondervindt maar twijfel bestaat over de mate waarin die hinder aanwezig is, inhoudelijk tot een eind te brengen. Daarbij is ook van belang dat degene die niet over een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang beschikt omdat hij bij de bestuursrechter niet-ontvankelijk is, een beroep op de civiele rechter kan doen. Voorkomen moet worden dat een te vergaande inperking van het belanghebbende-begrip ertoe leidt dat de civiele rechter moet oordelen over zaken die bij de bestuursrechter thuishoren.

Anderzijds is het belanghebbende-begrip juist bedoeld om de kring van degenen die een besluit kunnen bestrijden te begrenzen. In de memorie van toelichting bij artikel 1:2 van de Awb werd al een strikte toepassing voorgestaan. Het hanteren van een criterium als ‘gevolgen van enige betekenis’ lijkt ons dan ook zeker geen slechte ontwikkeling, maar de steeds striktere toepassing ervan is naar onze mening niet wenselijk.

Hoe dan wel verder?

Een toepassing van het evidentie-criterium – zoals dat in artikel 8:69a van de Awb is verwoord en wordt toegepast – lijkt ons een betere weg. Daarmee zouden alleen degenen die kennelijk geen gevolgen van enige betekenis van een activiteit ondervinden vooraf van toegang tot de bestuursrechter uitgesloten worden (zie in vergelijkbare zin literatuur op dit punt). Zo wordt voorkomen dat de toets die in het kader van de belanghebbendheid (toegang tot de rechter) plaatsvindt feitelijk al een inhoudelijke beoordeling van de mate van hinder inhoudt. Van een rechtszoekende wordt dan niet meer gevraagd dan wat binnen het redelijke ligt. Tot slot wordt op deze manier gewaarborgd dat de burger die heeft aangetoond hinder te ondervinden, die niet kennelijk van dusdanig geringe aard is dat deze te verwaarlozen is, toegang tot de bestuursrechter heeft (en zich niet tot de civiele rechter hoeft te wenden).

In dit blogbericht werd ingegaan op de volgende uitspraken:

Author(s)