Geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, wat nu?

Een zijpaadje tijdens een Masterclass

De inspiratie voor deze blog kreeg ik al voor de zomer tijdens een Masterclass Overheidsaansprakelijkheidsrecht, die ik jaarlijks geef met Rense Lubach. In een kleine groep gaan wij gedurende een dag diepgaand in op allerlei aspecten van het overheidsaansprakelijkheidsrecht, met name de onrechtmatige overheidsdaad. Bij de behandeling van de diverse wegen naar schadevergoeding kwam ook kort het zogenaamde onzelfstandige schadebesluit aan de orde. Deze rechtsfiguur, bedacht in de jaren ’80 van de vorige eeuw, is een beetje in de vergetelheid geraakt door de hoge vlucht die het zelfstandig schadebesluit sinds 1994 heeft genomen. Maar, zo noteerde ik toen in de zijlijn, als er sprake is van een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel, dan kan het onzelfstandige schadebesluit wel van pas komen. De Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019 was toen vers van de pers, zodat dit zijpaadje tot allerlei vragen van de cursisten leidde. Dat inspireerde mij tot het schrijven van deze blog.

Wat te doen als een bindende toezegging is gedaan?

In mijn eerdere blog over de uitspraak over de Amsterdamse dakopbouw ben ik ingegaan op de vereisten die de Afdeling sinds 29 mei 2019 hanteert voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Wanneer is er sprake van een bindende toezegging? Alle mij bekende commentaren op die uitspraak gaan daarover, en dat is ook logisch, omdat 99% van de tekst van de uitspraak aan die vraag is gewijd. De uitspraak zegt maar heel weinig over wat een overheid moet doen als eenmaal is vastgesteld dat er een bindende toezegging is gedaan. Die vraag is met name prangend als het om de een of andere reden lastig is om de toezegging gestand te doen. Bijvoorbeeld omdat de wet of belangen van derden zich daartegen verzetten. De Afdeling wijdde daar precies één zin aan en zag geen aanleiding verder in te gaan op de verschillende situaties waarbij schadevergoeding een rol kan spelen in samenhang met schending van het vertrouwensbeginsel.

Sinsdien heeft de Afdeling één andere uitspraak gedaan, over een Suit Supply winkel, ook in Amsterdam, waarin zij kort ingaat op schadevergoeding bij schending van het vertrouwensbeginsel. (Voor de liefhebber zijn de overwegingen aan het slot van deze blog integraal opgenomen.) De kern ervan is dat “voor het bestuursorgaan de verplichting kan ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming”. Deze passage is niet eenvoudig te doorgronden en een nadere analyse waard. Hij bevat drie elementen:

1. “de verplichting kan ontstaan”: de Afdeling laat dus de ruimte om een bindende toezegging niet na te komen zonder schade te vergoeden. Daarbij kan mijns inziens bijvoorbeeld gedacht worden aan gevallen van ‘eigen schuld’ bij de benadeelde.
2. “de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden”: dit gaat over het oorzakelijke of causale verband. In de praktijk gaat dit vaak mis. Het gaat niet om de schade die wordt geleden als gevolg van het niet-nakomen van de toezegging (positief belang), maar de schade als gevolg van het doen van de toezegging (negatief belang of dispositieschade). Deze blog leent zich niet om diep op dit onderscheid in te gaan, maar het is voor overheden wel van groot belang dit onderscheid in het oog te houden omdat vergoeding van het positieve belang doorgaans veel kostbaarder is dan van het negatieve belang.
3. “als onderdeel van diezelfde besluitvorming”: als het bestuursorgaan een besluit neemt in strijd met een bindende toezegging en tot compensatie gehouden is, dan moet een beslissing over die compensatie in datzelfde besluit worden neergelegd. Het zogenaamde doorschuiven, bekend van nadeelcompensatieschade, is bij schending van het vertrouwensbeginsel dus niet geoorloofd. Er moet een onzelfstandig schadebesluit worden genomen.

En dat laatste was, als gezegd, de aanleiding voor deze blog.

Voor de liefhebber: de relevante rechtsoverwegingen

Amsterdamse dakopbouw:

“Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming. De Afdeling ziet thans geen aanleiding verder in te gaan op de verschillende situaties waarbij schadevergoeding een rol kan spelen in samenhang met schending van het vertrouwensbeginsel.”

Suit Supply:

“Het college dient in het nieuw te nemen besluit opnieuw te beslissen op het bezwaar van [wederpartij]. Het moet in dat besluit motiveren of het in het bij Suit Supply gewekte vertrouwen dat het niet handhavend zal optreden tegen uitbouw 2B aanleiding ziet om van handhavend optreden af te zien of dat het aanleiding ziet desondanks tot handhaving over te gaan. Indien het zich op het standpunt stelt dat, ondanks een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, geen aanleiding bestaat om van handhavend optreden af te zien, dient het college tevens in te gaan op het betoog van Suit Supply dat het college moet onderzoeken of, en zo ja, in hoeverre aan haar enige vorm van compensatie moet worden geboden voor het handelen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Zoals ook is overwogen in voormelde uitspraak van 29 mei 2019 kan, indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen, voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.”