Geluid onder de Omgevingswet

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. In deze blogreeks belichten wij steeds een specifiek onderwerp uit de Omgevingswet.

De Omgevingswet: wat verandert er?

Geluid werd voorheen vooral gereguleerd in de Wet geluidhinder, de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit milieubeheer. Die regelgeving vervalt en gaat op in de Omgevingswet (Ow) en uitvoeringsregelgeving. Het omgevingsplan, de opvolger van het bestemmingsplan, is een heel belangrijk instrument in het kader van geluid. Vanwege de grote verscheidenheid aan geluidbronnen en wijze van regulering daarvan, zijn er op veel verschillende plekken regels voor geluid te vinden. Zo gelden er direct werkende regels voor een traumahelikopter en zijn die te vinden in paragraaf 4.56 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), worden omgevingswaarden voor de geluidproductie op industrieterreinen opgenomen in het omgevingsplan en bepaalt afdeling 8.5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) welke geluidinformatie een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit (mba) moet bevatten. De mba is de opvolger van de inrichting en over de mba schreven we dit blog. Omdat geluid zo'n breed onderwerp is, lichten we in dit blog enkele aspecten uit.

Belangrijke rol voor het omgevingsplan

Onder de Ow vindt een groot deel van de regulering van milieuaspecten, waaronder geluid, via het omgevingsplan plaats. Wat in een omgevingsplan aan geluidnormering zal staan, bepaalt het Bkl middels instructieregels. De geluidregels in de omgevingsplannen dienen ten minste te voldoen aan die instructieregels. Dat betekent niet dat gemeenten al voor 1 januari 2024 omgevingsplannen hadden moeten opstellen en daarin geluidnormen moesten opnemen. Het Rijk heeft algemene regels opgesteld die op het moment van inwerkingtreden van de Ow van rechtswege zijn toegevoegd aan het omgevingsplan. Hiermee heeft ieder omgevingsplan op 1 januari 2024 een hoofdstuk 22, waar deze regels tijdelijk staan. Zie uitgebreider hierover ons blogbericht De bruidsschat in het omgevingsplan. De regels van de bruidsschat voldoen overigens nog niet in alle gevallen aan de instructieregels en daar moeten gemeenten dus mee aan de slag. We denken dat dat een flinke klus wordt.

Het voert te ver om alle instructieregels over geluid te bespreken en daarom gaan we in op de kern. Paragraaf 5.1.4.2 van het Bkl gaat over geluid door activiteiten en bevat de genoemde instructieregels. De paragraaf is van toepassing op het toelaten:

a. op een locatie van een activiteit, anders dan het wonen, die geluid veroorzaakt op een geluidgevoelig gebouw dat is toegelaten op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit; of 

b. van een geluidgevoelig gebouw waarop geluid wordt veroorzaakt door een activiteit, anders dan het wonen, die op een locatie is toegelaten op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 5.55 Bkl). 

Weet dat deze paragraaf niet van toepassing is op geluidgevoelige gebouwen op industrieterreinen. Zie daarover de volgende paragraaf over geluidproductieplafonds. Wat een activiteit, anders dan wonen, is, definiëren de Ow en het Bkl niet. Het heeft een breed toepassingsbereik en ziet onder andere op mba's. Mba's zijn gedefinieerd als activiteiten die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken, niet zijnde lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of lozingsactiviteiten op een zuiveringtechnisch werk of wateronttrekkingsactiviteiten. In de Nota van Toelichting staat dat paragraaf 5.1.4.2 Bkl van toepassing kan zijn op het geluid afkomstig van alle denkbare activiteiten, zoals bedrijven en instellingen, maar ook groen of speeltuinen. Het gaat dus om zowel bedrijfsmatige als niet-bedrijfsmatige activiteiten. Hoeveel geluid die activiteiten mogen veroorzaken op geluidgevoelige gebouwen staat in tabel 5.65.1 bij artikel 5.65 van het Bkl. Gelet op de aard van de activiteit, de locatie daarvan of cumulatie met andere bronnen, kan het omgevingsplan afwijken van de waarden uit artikel 5.65 van het Bkl. De specifieke aard of locatie van een activiteit kunnen aanleiding zijn voor een afwijkende geluidnorm. Als het woon- en leefklimaat de boventoon voert, kan die afwijkende norm tot een strengere geluidnorm leiden. Maar als aan bedrijvigheid meer ruimte wordt gegeven, kan de geluidnorm soepeler zijn. Deze afweging zal de opsteller van het omgevingsplan moeten maken. Omdat het om verschillende soorten activiteiten gaat die eronder vallen en de locatiespecifieke afweging, kan dit een lastige puzzel worden.

Omdat mba's ook onder dit toepassingsbereik vallen, zullen de geluidnormen van die activiteiten in beginsel dus niet in het Bal of de omgevingsvergunning staan. De geluidnormen zullen in veel gevallen in het omgevingsplan staan. Die (geluid)regels zijn op grond van artikel 22.1 lid 2 van de bruidsschat echter niet van toepassing voor vergunningsplichtige milieubelastende activiteiten in twee gevallen:

• Als er voorschriften zijn verbonden aan een voor de inwerkingtreding van de Ow onherroepelijke omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit.

• Als er voorschriften zijn verbonden aan een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit die is aangevraagd voor de inwerkingtreding van de Ow en na de inwerkingtreding van die wet onherroepelijk wordt.

Deze voorschriften gelden dan, afhankelijk van de situatie, als maatwerkvoorschriften bij de omgevingsvergunning voor de mba of als maatwerkvoorschriften bij het omgevingsplan.

De gemeenteraad heeft onder de Ow dus een belangrijke rol bij het bepalen van aanvaardbaar geluid en krijgt daarvoor meer bestuurlijke afwegingsruimte. Gemeenteraden doen er dan ook goed aan stil te staan bij de invulling van die afwegingsruimte. Vanwege deze ruimte voor gemeenteraden, kunnen geluidregels per gemeente verschillen. Voor een bedrijf dat zich ergens nieuw wil vestigen kan het hierom de moeite lonen om na te gaan welke geluidregels gelden en welke geluidruimte er is voor het bedrijf.

Geluidproductieplafonds

Naast instructieregels kent de Ow omgevingswaarden. Omgevingswaarden zijn normen die voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan de gewenste staat of kwaliteit of de toelaatbare belasting door activiteiten vastleggen. In de regel kunnen omgevingswaarden in een omgevingsplan vast worden gesteld en is dat dus niet verplicht (2.11 Ow). In het geval van geluidproductieplafonds (gpp's) rondom industrieterreinen is dat anders: deze omgevingswaarden moeten worden opgenomen in het omgevingsplan (2.11a Ow). De gpp's zijn de opvolgers van geluidzones rond industrieterreinen en leggen vast hoeveel geluid op referentiepunten mag optreden. In plaats van een zone rondom het industrieterrein, worden er gpp's vastgesteld op bepaalde referentiepunten op de eerstelijns bebouwing rondom een industrieterrein. Hiermee wordt de maximaal toegestane geluidproductie door het industrieterrein begrensd en in essentie ontstaat dan ook een zone.

Het Bkl schrijft in paragraaf 3.5.4 voor hoe gpp's moeten worden vastgesteld. Artikel 3.33 Bkl schrijft bijvoorbeeld voor op welke locatie de geluidreferentiepunten moeten liggen. Ook bevat paragraaf 3.5.4 de standaard- en grenswaardenwaarden die als gpp's mogen worden vastgesteld. Om een gpp vast te stellen dat hoger is dan de standaardwaarde, moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan waaronder het treffen van geluidbeperkende maatregelen. Bij een overschrijding van gpp's moeten maatregelen worden genomen om aan de gpp's te voldoen. Zulke maatregelen moeten financieel doelmatig zijn en er mogen geen overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard tegen bestaan. 

Met gpp's worden ook geluidaandachtsgebieden vastgesteld. Binnen een geluidsaandachtsgebied kan het geluid hoger zijn dan de standaardwaarde die geldt voor geluid van bijvoorbeeld industrieterreinen (artikel 3.20 Bkl). De regels over het toelaten van nieuwe geluidgevoelige gebouwen in geluidsaandachtsgebieden zijn opgenomen in paragraaf 5.1.4.21.4 Bkl. 

Als voor een industrieterrein op grond van de Wet geluidhinder een geluidzone is vastgesteld, blijft die zone gelden en blijft hiervoor de Wet geluidhinder van kracht. Als het bevoegd gezag voor dat terrein een gpp vaststelt, wordt de Ow van toepassing (3.6 Aanvullingswet geluid).

Niet alleen bij industrieterreinen, maar ook bij Rijkswegen, hoofdspoorwegen, provinciale wegen en lokale spoorwegen worden gpp's vastgesteld als omgevingswaarden. Het vaststellen van omgevingswaarden heeft tot gevolg dat die moeten worden gemonitord en dat bij overschrijding of dreigende overschrijding een programma moet worden opgesteld dat erop gericht is om de omgevingswaarde (weer) te halen.

Met gpp's is onder de Wet geluidhinder ervaring opgedaan, dus dat zal het werken met gpp's onder de Ow vergemakkelijken. Wat nieuw is, is dat ze als omgevingswaarden worden vastgesteld. De monitoringsplicht, het treffen van maatregelen en de programmaplicht bij (dreigende) overschrijding van de omgevingswaarde die daarbij horen kunnen flinke financiële en administratieve lasten met zich brengen.

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.