FAQ: Wanneer moet een ongewoon voorval op grond van de Wet milieubeheer gemeld worden?
Een incident zit in een klein hoekje. Een ogenschijnlijk klein incident in een inrichting kan echter grote gevolgen met zich brengen. Als zich binnen een inrichting een ongewoon voorval voordoet, is de drijver van die inrichting verplicht om dat ongewone voorval aan het bevoegd gezag te melden. In de praktijk levert dit met enige regelmaat vragen op, want wanneer is een voorval zo ongewoon dat het gemeld moet worden? In dit blogbericht zetten wij uiteen wat deze verplichting in de praktijk betekent en hoe de meldplicht ingeperkt kan worden. Daarnaast geven we een checklist waarmee een bedrijf kan nalopen of zij een ongewoon voorval moet melden.
De meldplicht van artikel 17.2 Wm houdt in dat ongewone voorvallen zo spoedig mogelijk bij het bevoegd gezag moeten worden gemeld. Het gaat om die ongewone voorvallen die zich binnen een inrichting hebben voorgedaan én die nadelige gevolgen voor het milieu hebben of kunnen hebben.
Uit de wet volgt dus niet wanneer en binnen welke termijn moet worden gemeld. Dit wordt bepaald door de invulling van open normen en deze invulling kan aanleiding geven tot discussie. Hoe deze normen in de praktijk door het bevoegd gezag worden ingevuld, zetten we in deze blog uiteen.
Wat is een ongewoon voorval?
Wanneer sprake is van een ongewoon voorval is in de wet niet gedefinieerd. Wat dan wel onder ongewoon voorval moet worden verstaan, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in haar vaste jurisprudentie bepaald. Volgens de Afdeling is een ongewoon voorval 'elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak daarvan, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten; dit begrip omvat derhalve zowel storingen in het productieproces en storingen in de voorzieningen van de inrichting als ongelukken en calamiteiten.'
Er is dus al gauw sprake van een ongewoon voorval, want zodra een voorval afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten is het al ongewoon. Een onschuldig incident, zoals het morsen van een bepaalde stof, kan hier ook onder vallen.
Wanneer is sprake van nadelige gevolgen voor het milieu?
Een ongewoon voorval hoeft alleen gemeld te worden als het ongewone voorval nadelige gevolgen voor het milieu heeft of kan hebben.
Wanneer sprake is van gevolgen voor het milieu is gedefinieerd in artikel 1.1 lid 2 sub a en sub b Wm. Hiermee worden álle mogelijke gevolgen voor het milieu bedoeld (Kamerstukken II 1988,89, 21 087, nr. 3, p. 31). Hiervan kan gauw sprake zijn.
Indien is vastgesteld dat er sprake is van gevolgen voor het milieu, is de volgende stap dat vastgesteld moet worden of deze gevolgen ook nadelig zijn. Dit is afhankelijk van de omstandigheden en verschilt per ongewoon voorval. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt in ieder geval dat niet ieder gevolg voor het milieu nadelig hoeft te zijn. Bijvoorbeeld als door de geringe hoeveelheid gelekte stof en de opvang en afvoer daarvan geen nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan.
Gevolgen buiten de inrichting
Goed om te realiseren is dat het begrip 'milieu' volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, zijn begrenzing vindt in het begrip 'inrichting'. Dat betekent dat de meldingsplicht alleen ziet op nadelige gevolgen voor het milieu buiten de inrichting. Zie hierover ook de annotatie van Anna Collignon.
Causaal verband
Tot slot moeten de nadelige gevolgen toe te rekenen zijn aan het ongewone voorval. Met andere woorden, er moet sprake zijn van een causaal verband tussen het ongewone voorval en de nadelige gevolgen voor het milieu.
Hoe 'spoedig' moet het ongewone voorval gemeld worden?
De drijver van een inrichting moet het ongewone voorval zo spoedig mogelijk aan het bevoegd gezag melden. Wanneer hieraan is voldaan, volgt niet uit de wettelijke bepaling. Uit jurisprudentie is af te leiden dat zo spoedig mogelijk betekent zodra dit mogelijk is. Wanneer dit mogelijk is, hangt af van de omstandigheden van het geval. In de literatuur wordt de opvatting gehuldigd dat dit betekent, zodra dit feitelijk mogelijk is (AB 2005/80, m.nt. F.C.M.A. Michiels). In de praktijk wil dit nog wel eens misgaan, omdat een bedrijf zich niet of te laat realiseert dat een voorval meldingsplichtig is. Overtreding van de meldplicht kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd; het is dus zaak hier alert op te zijn!
Reikwijdte van de meldplicht
In een inrichting komen ook kleine incidenten voor. De nadelige gevolgen voor het milieu van deze kleine incidenten zijn niet altijd significant. Toch zijn deze kleine incidenten op grond van artikel 17.2 Wm wel meldingsplichtig.
Het werd door zowel de praktijk als de wetgever als onnodig belastend ervaren dat al deze ongewone voorvallen zonder merkbare milieueffecten, onmiddellijk gemeld moesten worden. Daarom is in 2011 de mogelijkheid in de wet opgenomen om de ruime meldplicht in te perken (artikel 17.2 lid 4 Wm, ingevoegd bij Kamerstukken II 2009-2010, 32 445, nr. 3, p. 3).
Op grond van dit artikel kan het bevoegd gezag voor deze kleine incidenten een afwijkende regeling treffen. Deze afwijkende regeling houdt in dat deze kleine incidenten pas binnen een bepaalde termijn moeten worden gemeld of geregistreerd. Het bevoegd gezag kan bijvoorbeeld een vergunningvoorschrift aan de omgevingsvergunning verbinden of een maatwerkvoorschrift stellen.
Deze beperking van de meldplicht kan een enorm voordeel voor een inrichting betekenen. Zoals gezegd, is overtreding van de meldplicht zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhaafbaar. Daarom is het zonde dat in de praktijk nog maar beperkt gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid tot inperking van de meldplicht om handhaving te voorkomen. Daarom adviseren wij drijvers van inrichtingen in overleg te treden met het bevoegd gezag om te kijken welke mogelijke beperkingen op de meldplicht kunnen worden gemaakt.
Blik op de toekomst: de Omgevingswet
Afdeling 19.1 van de nieuwe Omgevingswet ziet op ongewone voorvallen. Het begrip 'ongewoon voorval' wordt in de bijlage bij de Omgevingswet gedefinieerd als een gebeurtenis, ongeacht de oorzaak daarvan, die afwijkt van het normale verloop van een activiteit, zoals een storing, ongeluk of calamiteit waardoor significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan. Specifiek worden genoemd een inbreuk op de vergunningsvoorwaarden (als bedoeld in artikel 8 van de Richtlijn Industriële Emissies) of een zwaar ongeval (als bedoeld in artikel 3, onderdeel 13, van de Seveso-richtlijn). Met deze definitie wordt het begrip 'ongewoon voorval' breder dan nu het geval is.
Op grond van artikel 2.16 van het Ontwerpbesluit activiteiten leefomgeving moeten ongewone voorvallen gemeld worden. Het artikel luidt als volgt:
"Artikel 2.16 (informeren over een ongewoon voorval)
Het bevoegd gezag of de commissaris van de Koning, voor zover het ongewoon voorval betrekking heeft op luchtverontreiniging, wordt onverwijld geïnformeerd over een ongewoon voorval."
Uit de artikelsgewijze Nota van Toelichting bij het Ontwerpbesluit activiteiten leefomgeving blijkt dat met voornoemde meldingsplicht geen wijziging is beoogd ten opzichte van de regeling, zoals die nu geldt op grond van artikel 17.2 Wet milieubeheer. In een afzonderlijk blogbericht wordt nader ingegaan deze meldplicht.
Checklist: moet een incident gemeld worden?
Aan de hand van onderstaande visual kan gecheckt worden of een incident gemeld moet worden.
