FAQ: Wanneer is overschrijding van de termijn voor het indienen van een bezwaar- of (hoger) beroepschrift verschoonbaar?

Denkbaar is dat het in sommige gevallen onredelijk is om een belanghebbende te confronteren met zulke vergaande consequenties, in het bijzonder wanneer de belanghebbende 'er eigenlijk niet zo veel aan kan doen' dat de termijn ongebruikt is verstreken. Het is in dit kader dat wel van 'verschoonbare termijnoverschrijding' wordt gesproken. In dit blogbericht uit de FAQ-serie wordt ingegaan op de vraag wanneer termijnoverschrijding verschoonbaar is

Waar is de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding bij het indienen van een bezwaar- of (hoger) beroepschrift geregeld?

Voor de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding bij het indienen van een bezwaar- of (hoger) beroepschrift bevat de Awb een uitdrukkelijke regeling in artikel 6:11: "Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest."

Wanneer is termijnoverschrijding verschoonbaar?

Kort samengevat, zijn de gevallen waarin sprake kan zijn van verschoonbare termijnoverschrijding aan de hand van de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 6:11 Awb in twee categorieën in te delen [Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 131]:

1. omstandigheden die de betrokkene persoonlijk betreffen; en
2. gevallen waarin de termijn voor het instellen van een rechtsmiddel is gaan lopen zonder dat de belanghebbende voldoende op de hoogte is gesteld van zijn bevoegdheden op dat punt.

(1) Omstandigheden die de betrokkene persoonlijk betreffen

Het te laat indienen van processtukken ten gevolge van ziekte wordt in het algemeen voor rekening van de belanghebbende gelaten: de jurisprudentie verwacht van belanghebbenden dat derden worden ingeschakeld die in geval van ziekte van de belanghebbende diens belangen behartigen. Slechts in 'zeer bijzondere gevallen' kan op dat uitgangspunt een uitzondering worden gemaakt. De belanghebbende dient daartoe aannemelijk te maken dat er 'geen mogelijkheid was een derde in te schakelen om de belangen van de zieke belanghebbende te behartigen'. Zie: ABRvS 20 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9906.

De betrokkene die nalaat om tijdig bezwaar te maken of (hoger) beroep in te stellen wegens (tijdelijk) verblijf in het buitenland zal zich in de regel ook niet op verschoonbare termijnoverschrijding kunnen beroepen. In zeer bijzondere omstandigheden kan dat uitgangspunt uitzondering lijden, bijvoorbeeld wanneer het bestuursorgaan vroegtijdig kennis is gegeven van het verblijf in het buitenland en het bestuursorgaan heeft nagelaten om adequaat op die kennisgeving te reageren. Zie: CRvB 23 november 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ3642.

(2) Gevallen waarin de termijn voor het instellen van een rechtsmiddel is gaan lopen zonder dat de belanghebbende voldoende op de hoogte is gesteld van zijn bevoegdheden op dat punt

Uit de hiervoor gesignaleerde passage uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 6:11 Awb blijkt dat de wetgever in het bijzonder twee verschillende deelcategorieën voor ogen hebben gestaan:

1. de betrokkene is door het bestuursorgaan niet of onjuist ingelicht over zijn mogelijkheid tot het aanwenden van rechtsmiddelen; en
2. overige voor rekening van het bestuursorgaan komende omstandigheden die ertoe leiden dat een betrokkene te laat op de hoogte geraakt van zijn mogelijkheid tot het aanwenden van rechtsmiddelen.

(1) De ontbrekende of onjuiste rechtsmiddelenverwijzing

In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 6:11 Awb is toegelicht dat in verband met de gecompliceerdheid van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in artikel 3:45 Awb is bepaald dat het bestuursorgaan gehouden is om bij bekendmaking van een besluit mede te delen welke mogelijkheid tot bezwaar of beroep openstaat. Indien wordt verzuimd die mededeling te doen of indien daarbij fouten zijn gemaakt, kan een termijnoverschrijding verschoonbaar zijn.

Nadat de verschillende hoogste bestuursrechters aanvankelijk verschillende koersen voeren, bestaat sinds 2011 rechtseenheid met betrekking tot de vraag of een gebrekkige rechtsmiddelenverwijzing leidt tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Kort gezegd, komt de jurisprudentie ter zake op het volgende neer. Een gebrekkige rechtsmiddelenverwijzing leidt in beginsel tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding indien daarop een beroep wordt gedaan. Dat beginsel lijdt uitzondering indien er redelijkerwijs vanuit moet worden gegaan dat de belanghebbende wist dat hij binnen een bepaalde termijn rechtsmiddelen moest aanwenden. Daarvan kan in ieder geval worden uitgegaan indien de belanghebbende vóór afloop van de termijn werd bijgestaan door een professionele rechtsbijstandsverlener. Ook bij burgers en organisaties die regelmatig plegen te procederen mag daarvan worden uitgegaan. Tot slot geldt dat voor het aannemen van verschoonbaarheid aanleiding kan bestaan, zelfs wanneer de belanghebbende werd bijgestaan door een professionele rechtsbijstandsverlener, indien gerede twijfels bestaan omtrent het besluitkarakter van een door het bestuursorgaan toegezonden stuk. Zie: ABRvS 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2131.

(2) Overige voor rekening van het bestuursorgaan komende omstandigheden

Er zijn omstandigheden waarbij een handelen of nalaten van het bestuursorgaan eraan heeft bijgedragen dat rechtsmiddelen te laat zijn aangewend en waarbij het onredelijk is om de verstrekkende gevolgen van de termijnoverschrijding voor rekening van de belanghebbende te laten. Wij volstaan hier met de volgende voorbeelden: na betwisting door de belanghebbende van de ontvangst van een besluit slaagt het bestuursorgaan er niet in aannemelijk te maken dat het desbetreffende besluit naar het juiste adres is verzonden of de belanghebbende slaagt erin feiten te stellen op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld (ABRvS 8 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:755), de derdebelanghebbende geraakt te laat op de hoogte van een aan de aanvrager verzonden besluit wegens een ontbrekende of ontijdige publicatie van dat besluit (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 131), een besluit is door het bestuursorgaan niet verzonden aan de gemachtigde van een belanghebbende terwijl het bestuursorgaan wist dat de belanghebbende door die gemachtigde werd bijgestaan (ABRvS 7 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU2132).

Hoe snel moet een belanghebbende handelen indien hij te laat op de hoogte geraakt van zijn mogelijkheid tot het aanwenden van rechtsmiddelen?

Het is voor de belanghebbende die wegens verwijtbaar handelen of nalaten van het bestuursorgaan te laat op de hoogte geraakt van zijn mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden, wél zaak om met gezwinde spoed te handelen nadat hij bekend wordt met die mogelijkheid. De belanghebbende kan géén aanspraak maken op een volledig nieuwe termijn. Een termijn van twee weken nadat de belanghebbende van het bestaan van een besluit op de hoogte geraakt wordt in de jurisprudentie in beginsel voldoende geacht. Te lang talmen leidt alsnog tot niet-ontvankelijkheid. Zie: ABRvS 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:476.

Hoe zal verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding werken onder het systeem van digitaal procederen (KEI)?

De Raad voor de rechtspraak heeft in 2012 de wens geuit om de rechtspraak, in het bijzonder de civiel- en bestuursrechtelijke rechtspraak, te moderniseren. Dit proces is inmiddels in gang gezet door middel van het Project Kwaliteit en Innovatie rechtspraak. Wetgeving die de modernisering moet faciliteren is reeds aangenomen en de overstap naar digitaal procederen in het bestuursrecht zal op korte termijn plaatsvinden.

De Wet van 13 juli 2016 tot wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en de Algemene wet bestuursrecht in verband met vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht heeft (onder meer) een nieuwe afdeling 8.1.6a toegevoegd aan de Awb. De wet stelt digitaal procederen voor 'professionele partijen' verplicht; processtukken zullen in de toekomst langs elektronische weg moeten worden ingediend.

Een ieder met een internetverbinding weet dat websites er wel eens 'uit kunnen liggen' of dat in het geheel geen verbinding met het internet mogelijk is omdat de internetprovider problemen ondervindt. Als zulke situaties die buiten de invloedssfeer van de burger vallen ertoe leiden dat een processtuk te laat wordt ingediend, zou sprake moeten zijn van verschoonbare termijnoverschrijding. In artikel 8:36a, zevende lid, Awb wordt daarvoor dan ook een uitdrukkelijke grondslag geboden: "De bestuursrechter betrekt na afloop van de termijn ingediende stukken […] bij zijn beslissing indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest." Op grond van artikel 8:36f, eerste lid, Awb kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de verschoonbaarheid van 'digitale termijnoverschrijding'. Zulke nadere regels zijn gesteld in artikel 8 van het Besluit digitalisering burgerlijk procesrecht en bestuursprocesrecht (hierna: het 'Besluit'): "Indien op de laatste dag van een voor de indiener geldende termijn voor indiening van een bericht een niet aan hem toerekenbare verstoring plaatsvindt van de toegang tot een digitaal systeem voor gegevensverwerking van de rechterlijke instanties, is een daardoor veroorzaakte overschrijding van die termijn verschoonbaar indien het bericht uiterlijk wordt ingediend op de eerstvolgende dag na de dag waarop de indiener ermee bekend had kunnen zijn dat de verstoring is verholpen. Artikel 1, eerste lid, van de Algemene termijnenwet is van overeenkomstige toepassing op deze eerstvolgende dag."

Verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding is dus aan de orde als aan de volgende cumulatieve voorwaarden is voldaan:

• op de laatste dag van termijn,
• vindt een verstoring plaats van de digitale toegang tot de rechterlijke instanties,
• welke tot termijnoverschrijding leidende verstoring niet aan de indiener kan worden toegerekend,
• terwijl het processtuk alsnog wordt ingediend op de eerstvolgende dag na de dag waarop de indiener bekend had kunnen zijn met het verholpen zijn van de verstoring.

Volgen hierna enkele beknopte opmerkingen over deze nieuwe regeling aan de hand van de toelichting op het Besluit.

Een storing zal enige tijd moeten duren voordat zij tot verschoonbare termijnoverschrijding kan leiden. Van partijen mag worden verwacht dat zij het nogmaals proberen als zij merken dat de eerste poging tot het indien van een processtuk mislukt, zodat een storing van 'bijvoorbeeld een minuut in beginsel geen gevolgen zal hebben voor de termijn van indiening'. Omdat van partijen wordt verwacht dat zij 'regelmatig' en 'in ieder geval één keer per dag' nagaan of een verstoring is verholpen, is het niet nodig om een overschrijding van de termijn van langer dan één werkdag toe te laten.

Zowel een verstoring binnen de digitale systemen van de rechterlijke instanties zelf (bijvoorbeeld: een verstoring veroorzaakt door (regulier) onderhoud) als een verstoring daarbuiten (bijvoorbeeld: verstoringen bij de internetprovider of stroomstoringen) kunnen tot verschoonbare termijnoverschrijding leiden. Niet verschoonbaar zijn termijnoverschrijdingen die zijn veroorzaakt doordat een partij niet beschikt over 'deugdelijke middelen' om digitaal te procederen (bijvoorbeeld: gebrekkige computers of onbetaalde rekeningen van de internetprovider).

Bij twijfel omtrent de vraag of een gerechtvaardigd beroep op artikel 8 van het Besluit kan worden gedaan, verdient het aanbeveling om het processtuk binnen de termijn op papier in te dienen. Zoals hiervoor werd opgemerkt bestaat er weliswaar een verplichting tot digitaal procederen voor 'professionele partijen', maar artikel 8:36a, vijfde lid, Awb bepaalt dat de bestuursrechter de partij of de betrokkene die niet aan die verplichting voldoet een termijn moet bieden om dat verzuim te herstellen.