FAQ: informatieverzoeken van toezichthouders (update juni 2022)

In december 2021 verscheen het Coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’. Daaruit blijkt dat het kabinet Rutte IV extra middelen beschikbaar stelt aan toezichthouders, zoals de Autoriteit Persoonsgegevens, de Nationale Ombudsman en de inspecties (bijvoorbeeld de Arbeidsinspectie, de Inspectie Leefomgeving en Transport en omgevingsdiensten), zodat deze hun taken goed kunnen uitvoeren. Eén van de bevoegdheden van een toezichthouder om deze toezichthoudende taken goed uit te voeren betreft het informatieverzoek (ook wel een inlichtingenvordering).

De focus in dit blog ligt vooral op de verschillende manieren waarop toezichthouders informatie in de praktijk opvragen en de mogelijkheden van bedrijven hoe hierop te reageren. Een schriftelijk verzoek van een toezichthouder vraagt namelijk om een andere aanpak dan een mondeling verzoek. Hetzelfde geldt voor een formeel of informeel verzoek van een toezichthouder. Hierna volgt eerst het juridisch kader voor informatieverzoeken van toezichthouders, waarna wij ingaan op de praktische handvatten voor bedrijven. Mede op basis van dit kader kunnen informatieverzoeken worden beoordeeld op de rechtmatigheid.

Juridisch kader informatieverzoek

Wie mag een informatieverzoek doen?

Artikel 5:11 Awb bepaalt wie   toezichthouder is. Kort samengevat zijn toezichthouders de natuurlijke personen die op grond van een wettelijk voorschrift belast zijn met het houden van toezicht op bepaalde wettelijke regels. Bepaalde ambtenaren van de Arbeidsinspectie zijn bijvoorbeeld als toezichthouder aangewezen voor (onder meer) de naleving van de Wet arbeid vreemdelingen, de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en de Arbeidsomstandighedenwet (zie ter illustratie: Aanwijzingsregeling toezichthoudende ambtenaren en ambtenaren met specifieke uitvoeringstaken op grond van SZW wetgeving).

Wat mag een toezichthouder vragen?

• Artikel 5:16 Awb verleent aan een toezichthouder de bevoegdheid om bij een ieder inlichtingen te vorderen. Deze bevoegdheid beperkt zich tot feiten: medewerkers hoeven dus niet hun mening te geven.
• Artikel 5:17 Awb geeft toezichthouders de bevoegdheid om inzage in zakelijke gegevens of bescheiden te vorderen en daarvan kopieën te maken. Denk hierbij bijvoorbeeld aan:
  • opnames van telefoongesprekken (ECLI:NL:CBB:2021:883);
  • bankafschriften (ECLI:NL:CBB:2015:288); en
  • GPS-gegevens (ECLI:NL:RVS:2015:3950).

Medewerkingsplicht

Indien een toezichthouder een informatieverzoek doet, moet degene tot wie dat verzoek zich richt in beginsel die informatie verstrekken. De reden daarvoor is de medewerkingsplicht die is vervat in artikel 5:20, eerste lid, van de Awb. De medewerkingsplicht verplicht een betrokkene in beginsel om mee te werken aan de uitoefening van toezichthoudende bevoegdheden door toezichthouders. In beginsel, omdat de medewerkingsplicht niet geldt voor:

• personen op wie een geheimhoudingsplicht rust (artikel 5:20, tweede lid, van de Awb); en ook niet voor
• informele verzoeken. De medewerkingsplicht ziet enkel op “vorderingen” in de zin van de Awb (zie ook hierna).

De medewerkingsplicht van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb geldt niet enkel voor de onderneming die onder toezicht staat, maar voor een ieder. Dat betekent concreet dat de toezichthouder informatie bij een derde mag opvragen als de ondertoezichtgestelde zelf niet over die gegevens beschikt (ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3950, r.o. 5.2). Kortom: als een bedrijf (al dan niet onder een derde) over de gevorderde gegevens of bescheiden beschikt, dient dit bedrijf gelet op haar medewerkingsplicht deze gegevens te verstrekken.

Handhaving medewerkingsplicht

Voorheen konden bestuursorganen niet-naleving van de medewerkingsplicht alleen handhaven als de bijzondere wet dat expliciet regelde. Indien de bijzondere wet voor bestuursrechtelijke handhaving geen grondslag bood, resteerde alleen het strafrecht (niet opvolgen ambtelijk bevel, artikel 184 Wetboek van Strafrecht).

Met de wetswijziging per 1 juli 2021 is in artikel 5:20, derde lid, van de Awb een algemene grondslag geïntroduceerd, op grond waarvan het bestuursorgaan de medewerkingsplicht kan handhaven door oplegging van een last onder bestuursdwang (en daarmee ook een last onder dwangsom, zie artikel 5:32 Awb) (Stb. 2021, 135, p. 2). Hiermee is de sanctionering middels een last onder bestuursdwang en/of bestuursdwang op grond van de bijzondere wetgeving komen te vervallen. De Awb voorziet het bestuursorgaan niet in de mogelijkheid een bestuurlijke boete op te leggen ter handhaving van de medewerkingsplicht. De mogelijkheid om de medewerkingsplicht te handhaven met een bestuurlijke boete zal de wetgever bij bijzondere wet moeten regelen.

Met artikel 5:20, derde lid, van de Awb heeft het bestuursorgaan dus een instrument om naleving van de medewerkingsplicht af te dwingen, op straffe van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. Artikel 5:20, vierde lid, van de Awb regelt dat op dezelfde wijze rechtsbescherming wordt geboden tegen de op te leggen last als tegen besluiten die worden genomen op grond van de relevante bijzondere wet.

Indien het bestuursorgaan de informatievordering afdwingt met een last onder dwangsom, verbeurt degene tot wie de vordering zich richt dwangsommen indien deze niet voldoet aan de informatievordering. Maar wanneer wordt niet voldaan aan een informatievordering? In ieder geval indien diegene weigert mee te werken. Daarvan kan sprake zijn als de toezichthouder aannemelijk kan maken dat er meer gevorderde informatie beschikbaar is, dan door de onderneming is verstrekt (CBb 14 september 2021 ECLI:NL:CBB:2021:883). Daarom is het van belang dat medewerkers binnen een bedrijf goed begrijpen om welke informatie een toezichthouder verzoekt en over welke bedrijfsinformatie het bedrijf beschikt. Indien uiteindelijk blijkt dat onvolledige of onjuiste informatie is verstrekt, kan dit leiden tot een schending van de medewerkingsplicht.

Eisen aan het informatieverzoek

Het informatieverzoek van een toezichthouder moet wel aan enkele eisen voldoen. Deze eisen werken wij hierna uit.

1.       Het informatieverzoek moet evenredig zijn

Allereerst is het van belang dat een toezichthouder zijn bevoegdheden alleen uitoefent voor zover dit redelijkerwijs nodig is voor de vervulling van zijn taak. Artikel 5:13 Awb verplicht een toezichthouder om bij de uitoefening van zijn bevoegdheden het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen. Een toezichthouder mag gelet op het evenredigheidsbeginsel alleen die bescheiden opvragen die verband houden met het wettelijk voorschrift waarop het toezicht betrekking heeft (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 141). Verder moet een toezichthouder bijvoorbeeld nagaan of hij de bedrijfsadministratie van een bedrijf op het bedrijf zelf kan inzien en kopiëren, voordat hij beslist om deze administratie voor korte tijd mee te nemen. Ook zal een toezichthouder eerst moeten nagaan of de betrokkene in kwestie vrijwillig medewerking wil verlenen aan een bedrijfsbezoek, alvorens hij de politie inzet (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, 3, p. 142).

2.       De toezichthouder moet een verzoek voldoende motiveren

De toezichthouder moet zijn vordering motiveren en daarbij de wettelijke grondslag noemen (Kamerstukken II 2004/05, 29 708, nr. 7, p. 11). Onderdeel van die motiveringsplicht is dat de toezichthouder motiveert waarom de gevorderde informatie noodzakelijk is voor het uitoefenen van de toezichthoudende taak (ABRvS 28 juli 2021, (ECLI:NL:RVS:2021:1674).

3.       De vordering moet voldoende concreet zijn

Tot slot moeten toezichthouders hun vorderingen tot op zekere hoogte concretiseren. Een bedrijf kan natuurlijk alleen goed meewerken aan een informatieverzoek indien voldoende duidelijk is wat de toezichthouder van hem verlangt. De Afdeling stelt daarom hoge eisen aan de kenbaarheid van een vordering (ABRvS 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:378). Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid moet voor een betrokkene voldoende kenbaar zijn wat een toezichthouder van hem vordert.

Wij kunnen ons goed voorstellen dat niet altijd volledig duidelijk is waarom de gevorderde informatie relevant is voor de toezichthouder. Als de vordering van een toezichthouder erg algemeen (en abstract) is, dan kan degene van wie informatie wordt gevraagd aan de toezichthouder vragen het verzoek te verduidelijken dan wel te concretiseren. Dit is aan te raden om een eventuele schending van de medewerkingsplicht te voorkomen.

Aanpak bij informatieverzoek

Zoals wij aan het begin van dit blog al schreven, hangt de aanpak van een informatieverzoek af van de wijze waarop de toezichthouder om informatie verzoekt. Het bedrijf in kwestie moet daarbij voornamelijk afgaan op de bewoordingen van de toezichthouder. Uit de gekozen bewoordingen kan blijken dat het een formele vordering betreft (bijvoorbeeld omdat de toezichthouder in het verzoek verwijst naar een wettelijke bevoegdheid) of juist dat het om een informeel verzoek gaat (bijvoorbeeld als de toezichthouder “vrijblijvend verzoekt” om informatie).

Niet alle verzoeken van toezichthouders kwalificeren als “vordering” in de zin van artikel 5:16 Awb of artikel 5:17 Awb. Een toezichthouder kan bij een bedrijfsbezoek bijvoorbeeld op informele wijze om bepaalde informatie verzoeken. Een dergelijk verzoek kwalificeert niet snel als vordering in de zin van artikel 5:16 Awb of 5:17 Awb (vgl. Handelingen II 31 januari 1996, p. 3664). Ook schriftelijke verzoeken kwalificeren niet altijd als een vordering in de zin van de Awb. Uit de bewoordingen van het schriftelijke verzoek kan bijvoorbeeld blijken dat het gaat om een informeel verzoek van de toezichthouder.

De medewerkingsplicht uit artikel 5:20 Awb geldt zoals gezegd alleen voor “vorderingen” in de zin van de Awb. Vanuit formeel oogpunt bestaat er dus geen medewerkingsplicht bij informele verzoeken om informatie. Bij niet meewerken aan een vordering in de zin van de Awb bestaat het risico op een last onder bestuursdwang of zelfs een strafrechtelijke sanctie, terwijl dit niet het geval is bij een informeel verzoek. Verder zijn toezichthouders in geval van formele vorderingen (in beginsel) verplicht om vertrouwelijk met de verschafte informatie om te gaan. Bij informele verzoeken is dat niet zonder meer het geval.

In twijfelgevallen doen bedrijven er daarom in de regel goed aan om:

• De toezichthouder te verzoeken om zijn mondelinge verzoek op schrift te stellen; en
• Aan de toezichthouder te vragen van welke wettelijke bevoegdheid hij al dan niet gebruikmaakt.

Voor de praktijk

Dit blog geeft enkele handvatten over hoe om te gaan met (informatie)verzoeken – formele vorderingen dan wel informele verzoeken – van toezichthouders:

• Als niet duidelijk is of sprake is van een formele vordering in de zin van de Awb of van een informeel informatieverzoek, of als niet duidelijk is van welke (wettelijke) bevoegdheid een toezichthouder gebruikmaakt, is het verstandig dit na te vragen bij de desbetreffende toezichthouder.
• Als een betrokkene geconfronteerd wordt met een erg algemene vordering tot het verschaffen van inlichtingen, is het verstandig om de toezichthouder te vragen deze vordering te concretiseren.
• Als een toezichthouder het gebruikmaken van toezichthoudende bevoegdheden niet motiveert, dan kan om een motivering worden gevraagd.
• Als een toezichthouder bescheiden wil meenemen, dan kan worden voorgesteld om de bescheiden op het bedrijf zelf in te zien en te kopiëren.
• Het is van belang dat medewerkers binnen een bedrijf op de hoogte zijn van de beschikbare bedrijfsinformatie, zodat zij goed mee kunnen werken aan een informatievordering. Dit om een schending van de medewerkingsplicht te voorkomen.

Dit zijn uiteraard slechts algemene handvatten. De gewenste handelswijze in reactie op een informatieverzoek (of vordering) verschilt per concreet geval.