Externe veiligheid onder de Omgevingswet

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet. In dit blog gaan wij in op het onderdeel externe veiligheid. 

De Omgevingswet: wat verandert er?

Onder het oude recht stonden de regels over externe veiligheid verspreid over veel verschillende regelingen, waaronder het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) en het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo (link naar blog hierover)). Deze regelingen worden met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) ingetrokken. De Wet vervoer gevaarlijke stoffen en de daarop gebaseerde Regeling basisnet blijven onder de Ow wel in werking, voor zover het over vervoer gaat. De belangrijkste regels over externe veiligheid zijn onder de Ow opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en staan in de omgevingsvisies en omgevingsplannen.

Zo bevat paragraaf 5.1.2 van het Bkl instructieregels voor gemeenten om de veiligheid te waarborgen in het omgevingsplan (zie ook onze blog over het omgevingsplan). Regels over externe veiligheid, in het bijzonder afstandsnormen, voor specifieke milieubelastende activiteiten, staan in bijlage VII bij het Bkl. Ook in hoofdstuk 3 en 4 van het Bal zijn algemene regels voor specifieke milieubelastende activiteiten opgenomen, bijvoorbeeld aan welke normen en technische eisen installaties voor gevaarlijke stoffen moeten voldoen. Tot slot staan in het Bkl de beoordelingsregels voor externe veiligheid voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. 

In het hiernavolgende lichten we de belangrijkste veranderingen ten opzichte van het oude recht verder toe. 

Kwetsbare gebouwen en locaties: aparte categorie voor 'zeer kwetsbare gebouwen'

Gemeenten moeten er in hun omgevingsplannen voor zorgen dat kwetsbare gebouwen en locaties beschermd worden tegen externe veiligheidsrisico’s. Voorheen werd daarbij onderscheid gemaakt tussen 'kwetsbare objecten' en 'beperkt kwetsbare objecten'. Onder de Ow komt daar een categorie bij: artikel 5.3 Bkl onderscheidt naast beperkt kwetsbare en kwetsbare gebouwen en locaties ook 'zeer kwetsbare gebouwen'. Daarmee worden gebouwen bedoeld waarin zich groepen personen bevinden die niet in staat zijn om zich bij een ongewoon voorval tijdig in veiligheid te brengen, zoals basisscholen, ziekenhuizen en verpleeghuizen. Deze gebouwen vielen voorheen al onder de categorie kwetsbare objecten, maar worden onder de Ow extra beschermd. De aanwijzing van gebouwen en locaties in deze categorieën staat in bijlage VI van het Bkl.

Plaatsgebonden risico 

Net als onder het oude recht moet het bevoegd gezag in bepaalde gevallen onder de Ow toetsen aan het plaatsgebonden risico en rekening houden met het groepsrisico. Het plaatsgebonden risico is de kans op het overlijden van een onbeschermd en continu aanwezig persoon buiten de begrenzing van de locatie waar een activiteit wordt verricht als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door die activiteit (artikel 5.6 Bkl). Voor zeer kwetsbare gebouwen en kwetsbare gebouwen en locaties geldt dat gemeenten in hun omgevingsplan een grenswaarde voor het plaatsgebonden risico in acht moeten nemen van ten hoogste 1 op de 1.000.000 per jaar (artikel 5.7 Bkl). Dit komt overeen met de 10^-6-contour die onder het oude recht als algemene norm werd gehanteerd. Van de grenswaarde mag alleen worden afgeweken onder de voorwaarden uit het Bkl (artikel 5.9 Bkl). Voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties geldt een standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico van ten hoogste 1 op de 1.000.000 per jaar (artikel 5.11 Bkl). Daarvan kunnen gemeenten eenvoudiger afwijken. 

Het plaatsgebonden risico houdt kort gezegd in dat (beperkt) kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en (beperkt) kwetsbare locaties niet binnen een bepaalde afstand mogen komen te liggen van aangewezen activiteiten met externe veiligheidsrisico’s (artikel 5.8 en 5.11, lid 2 Bkl). Deze activiteiten, en de afstanden voor het plaatsgebonden risico die daarvoor gelden, zijn opgenomen in bijlage VII bij het Bkl.

Groepsrisico: introductie van aandachtsgebieden 

De belangrijkste verandering voor externe veiligheid onder de Ow is dat er op een andere manier met het groepsrisico wordt omgegaan. Het groepsrisico is de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar als gevolg van een ongewoon voorval. Voor het groepsrisico geldt geen norm, maar een verantwoordingsplicht. Dat blijft het uitgangspunt onder de Ow. Nieuw onder de Ow is dat voor het groepsrisico aandachtsgebieden worden aangewezen die rond een activiteit met externe veiligheidsrisico’s liggen. Aandachtsgebieden zijn gebieden die zichtbaar maken waar mensen binnenshuis, zonder aanvullende maatregelen, onvoldoende beschermd kunnen zijn tegen de gevolgen van ongevallen met gevaarlijke stoffen. Het Bkl onderscheidt drie soorten: brandaandachtsgebieden, explosieaandachtsgebieden en gifwolkaandachtsgebieden (artikel 5.12, lid 1 Bkl). Brand- en explosieaandachtsgebieden zijn kleiner dan het invloedsgebied waarvoor op grond van het oude recht een afweging van het groepsrisico gemaakt moest worden. Voor gifwolkaandachtsgebieden is dat niet in alle gevallen zo. De eventuele verkleining van deze gebieden hangt samen met de beleidskeuze om de verplichting om rekening te houden met het groepsrisico te beperken tot die gebieden die wezenlijk van belang zijn voor de verantwoording van het groepsrisico, zo blijkt uit de toelichting op het Bkl. 

De begrenzing van een aandachtsgebied wordt per risicovolle activiteit aangewezen in bijlage VII bij het Bkl. Zo geldt bijvoorbeeld voor een opslagtank voor gassen – de milieubelastende activiteit zoals bedoeld in artikel 3.22, lid 1, aanhef en onder c van het Bal, voor zover het gaat om het opslaan van ten hoogste 50 m3 met een jaarlijkse doorzet van ten hoogste 600 m3 – dat het gebied, dat binnen 160 meter vanaf het vulpunt en de bovengrondse opslagtank ligt, als explosieaandachtsgebied wordt aangemerkt. Dat aandachtsgebied geldt vanaf het moment dat de activiteit wordt ondernomen. Het aandachtsgebied hoeft dus niet eerst in het omgevingsplan aangewezen te worden. 

In het omgevingsplan moet voor beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties binnen een aandachtsgebied rekening gehouden worden met het groepsrisico (artikel 5.15, lid 1 Bkl).  De makkelijkste manier om aan deze verantwoordingsplicht te voldoen is door binnen een aandachtsgebied geen kwetsbare locaties en gebouwen toe te staan. Als binnen een aandachtsgebied wel kwetsbare locaties en gebouwen worden toegestaan, dan moeten maatregelen worden getroffen om de veiligheid te waarborgen (artikel 5.15, lid 2 Bkl). In de toelichting op het Bkl staat dat het daarbij kan gaan om effectgerichte maatregelen of om maatregelen die de kans op een ongewoon voorval bij de risicoveroorzakende activiteit voldoende beperken. Een voorbeeld van een effectmaatregel is het treffen van voorzieningen waardoor een uitstromende brandbare vloeistof wordt opgevangen door een opvanggeul, waardoor aantasting van het te beschermen gebouw of de locatie wordt voorkomen.  

In het omgevingsplan kunnen gemeenten ruimte reserveren voor aandachtsgebieden. Op die manier wordt er ruimte geboden voor activiteiten met externe veiligheidsrisico’s. Anderzijds kunnen gemeenten er ook voor kiezen om gebieden aan te wijzen waar juist geen aandachtsgebieden mogelijk worden gemaakt. 

Binnen brand- en explosieaandachtsgebieden kunnen daarnaast nog voorschriftengebieden aangewezen worden (artikel 5.14 Bkl). Binnen zo’n voorschriftengebied gelden op grond van artikel 4.90 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) aanvullende bouwkundige eisen voor nieuwbouw en vervangende nieuwbouw van beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen. Dat zijn bijvoorbeeld eisen die te maken hebben met de brandwerendheid of de aan te brengen vluchtroute in het gebouw.   

Regels voor milieubelastende activiteiten

De aanwijzing van milieubelastende activiteiten vindt plaats in hoofdstuk 3 van het Bal. Daarin wordt ook aangewezen welke milieubelastende activiteiten vergunningplichtig zijn en welke algemene regels er gelden (zie hierover ook ons eerdere blog). De algemene regels met betrekking tot externe veiligheid zijn met name te vinden in hoofdstuk 4 van het Bal. Deze regels bepalen per milieubelastende activiteit onder andere welke veiligheidsvoorschriften in acht genomen moeten worden en welke (technische) veiligheidseisen er gelden voor het gebruik van installaties. 

In hoofdstuk 4 wordt ook bepaald aan welke onderdelen van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS) een milieubelastende activiteit moet voldoen. Het was de bedoeling om alle PGS-richtlijnen met de inwerkingtreding van de Ow te actualiseren. Voor veel PGS-richtlijnen is dat gelukt, maar voor een aantal richtlijnen is herziening nog in aantocht. Voor die PGS-richtlijnen geldt tot die tijd een zogenaamde interim-versie. Daarin wordt al aangesloten op de Ow. 

Voor vergunningplichtige milieubelastende activiteiten is tot slot van belang dat de beoordelingsregels voor een vergunningaanvraag die gaan over externe veiligheid in paragraaf 8.5.1.2 van het Bkl zijn opgenomen. Daarin is onder andere bepaald dat een omgevingsvergunning alleen verleend kan worden als voor het plaatsgebonden risico aan de grenswaarde voor kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en kwetsbare locaties wordt voldaan (artikel 8.12, lid 2 Bkl). Andere beoordelingsregels gelden specifiek per milieubelastende activiteit. 

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.