De Wet collectieve warmtevoorziening (Warmtewet 2): wijzigingen naar aanleiding van de internetconsultatie

In een eerdere blog gingen wij in op het wetsvoorstel voor de Warmtewet 2, dat op dat moment nog ter internetconsultatie voorlag. Daarin legden wij uit dat nieuwe regelgeving ten aanzien van de warmtevoorziening in Nederland nodig is, onder andere om uitvoering te geven aan de afspraken die in het Klimaatakkoord zijn gemaakt over de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Een duurzaam warmtesysteem vergt bijvoorbeeld de realisatie van nieuwe infrastructuur en de ontsluiting van nieuwe warmtebronnen. De Warmtewet 2 moet gaan voorzien in een juridisch kader om de ontwikkeling van duurzame warmtesystemen te realiseren. De Warmtewet 2 richt zich daarbij op vier specifieke doelen: (i) de groei van collectieve warmtesystemen door nieuwe spelregels (marktordening), (ii) transparantie in de tariefstelling, (iii) het aanscherpen van vereisten voor de leveringszekerheid van warmte en (iv) het zeker stellen van verduurzaming. Het voornemen is om de Warmtewet 2 op 1 januari 2022 in werking te laten treden. De huidige Warmtewet zal in dat geval op dat moment komen te vervallen.

Tot 3 augustus 2020 stond de internetconsultatie open en konden reacties op het wetsvoorstel ingediend worden. Van die mogelijkheid is ruimschoots gebruikgemaakt: maar liefst 101 reacties zijn openbaar gemaakt. In de reacties werd ingegaan op de drie specifieke vragen die de Minister van Economische Zaken en Klimaat als onderdeel van de internetconsultatie had gesteld, maar ook een aantal andere onderwerpen kwam aan bod. In totaal werden er overigens 112 reacties ingediend, zo blijkt uit een brief van de Minister, maar alleen de reacties waarvan door de inzender is aangegeven dat deze openbaar mogen zijn worden gepubliceerd. Door wie de overige reacties zijn ingediend, of waarom deze partijen niet willen dat hun reactie openbaar is, is niet bekend.

Naar aanleiding van de reacties op de consultatieversie heeft de Minister in een brief van 14 december 2020 uiteengezet op welke vijf hoofdpunten het wetsvoorstel gewijzigd zal worden en op welke wijze wordt omgegaan met de bij de internetconsultatie voorgelegde vragen. Hierna lichten wij deze wijzigingen nader toe.

Wijzigingen van het wetsvoorstel naar aanleiding van de internetconsultatie

(i) Het mogelijk maken van diverse samenwerkingsvormen

Centraal in de Warmtewet 2 staat het collectief warmtesysteem. Het collectief warmtesysteem wordt in de Warmtewet 2 gedefinieerd als een systeem waarbij een of meer (duurzame) warmtebronnen door middel van een warmtenet ontsloten worden voor de levering van warmte aan verbruikers. De gemeente wijst een warmtebedrijf aan dat integraal verantwoordelijk wordt voor de realisatie en exploitatie van het collectief warmtesysteem. Het aangewezen warmtebedrijf krijgt daarbij het exclusieve recht op het transport en de levering van warmte binnen het warmtekavel waarvoor de aanwijzing geldt. Om die systeemverantwoordelijkheid in te kunnen vullen, was in de consultatieversie van de Warmtewet 2 opgenomen dat het warmtebedrijf het economisch eigendom moet bezitten van het warmtenet van het collectieve warmtesysteem.

De eerste twee vragen die bij de internetconsultatie zijn gesteld gingen over dit onderwerp. Daarbij werd de vraag gesteld onder welke voorwaarden de integrale verantwoordelijkheid voor de warmtelevering kan worden ingevuld, indien het warmtenet niet in eigendom is van het aangewezen warmtebedrijf. De Minister veronderstelde dat indien het warmtenet niet in eigendom is van het warmtebedrijf, het warmtenet van een collectief warmtesysteem in principe (ook) verzorgd zou kunnen worden door een netwerkbedrijf dat gelieerd is aan de publieke netbeheerder voor elektriciteit en gas. Bij de internetconsultatie vroeg de Minister aan welke (aanvullende) voorwaarden een netwerkbedrijf zou moeten voldoen indien zij het warmtenet van een collectief warmtesysteem zou verzorgen.

De Minister benadrukt in de brief van 14 december 2020 dat het noodzakelijk is dat een aangewezen warmtebedrijf te allen tijde kan beschikken over een warmtenet dat onderdeel uitmaakt van het gerealiseerde warmtesysteem binnen het warmtekavel. Op de consultatieversie is door diverse partijen (felle) kritiek geuit over de integrale verantwoordelijkheid van het warmtebedrijf en de verplichting voor het warmtebedrijf om het economisch eigendom te bezitten van het warmtenet. Volgens deze kritiek zouden deze verplichtingen onder meer onvoldoende ruimte bieden voor verschillende samenwerkingsvormen tussen partijen en de nodige innovatie en diversiteit in de markt ernstig belemmeren.  Om aan de kritiek tegemoet te komen, zullen in het wetsvoorstel drie samenwerkingsvormen voor een aangewezen warmtebedrijf mogelijk worden gemaakt. Kort gezegd moeten die samenwerkingsvormen er als volgt uit gaan zien.

1. Wanneer het integraal verantwoordelijke warmtebedrijf het economisch eigendom over het warmtenet heeft, kan zij bepaalde werkzaamheden uitbesteden aan derden, zoals de productie van warmte (deze mogelijkheid was al opgenomen in de consultatieversie);
2. Wanneer het economisch eigendom niet in handen is van het verantwoordelijke warmtebedrijf, maar bij een warmtenetbedrijf berust waarmee een samenwerkingsverband bestaat, kunnen werkzaamheden die zien op aanleg, onderhoud en beheer van het warmtenet of het transport van warmte aan dat warmtenetbedrijf worden uitbesteed en kunnen eventueel ook andere werkzaamheden aan derden worden uitbesteed;
3. Wanneer het warmtebedrijf wordt vormgegeven als een warmte joint-venture, waarbinnen een warmteleveringsbedrijf en een warmtenetbedrijf samenwerken, is het economisch eigendom van het warmtenet in handen van het warmtenetbedrijf. Ook andere partijen kunnen onderdeel uitmaken van de warmte joint-venture en ook de warmte joint-venture kan eventueel werkzaamheden uitbesteden aan derden.

Bij de samenwerkingsvormen onder 2 en 3 heeft het aangewezen warmtebedrijf dus niet langer het economisch eigendom over het warmtenet. Die samenwerkingsvormen zijn dan ook nieuw ten opzichte van het systeem dat in de consultatieversie geïntroduceerd werd. Het aangewezen warmtebedrijf blijft echter wel verantwoordelijk voor het functioneren van het collectief warmtesysteem. Daarom zullen aan samenwerkingsverbanden zoals beschreven onder 2 en 3 extra eisen worden gesteld. De ACM zal toezicht houden op de verschillende samenwerkingsvormen.

(ii) Mogelijkheid voor derdentoegang bij overgangssituaties

De derde en laatste vraag die de Minister bij de internetconsultatie heeft voorgelegd, betrof de vraag welke nadere regels voor de toegang tot warmtesystemen wenselijk zijn om de koppeling van warmtesystemen van verschillende warmtebedrijven mogelijk te maken. Die vraag komt voort uit de verwachting dat het in de praktijk voor zal komen dat warmtesystemen naar elkaar toegroeien en dat een nieuw warmtekavel wordt ontwikkeld naast een bestaand warmtekavel. In de consultatiereacties is aangegeven dat de mogelijkheid voor derde partijen om toe te treden tot een warmtesysteem onder meer wenselijk is om verduurzaming van bestaande bouw te vergemakkelijken. Bestaande concessies, die op basis van het overgangsrecht zullen worden omgezet in warmtekavels met een aangewezen warmtebedrijf, zien namelijk vaak alleen op nieuwbouw waarbij het onduidelijk is op welke wijze de bestaande bouw binnen dat warmtekavel verduurzaamd kan worden middels een collectieve warmtevoorziening.

Met name in die laatste situatie wordt het belang van (tijdelijke) aanpassing van de regels omtrent derdentoegang door de Minister erkend. Voor overgangssituaties wordt daarom een mogelijkheid geboden voor derdentoegang indien het niet mogelijk is om een separaat warmtekavel vast te stellen, of om een bestaand warmtekavel te vergroten of te verkleinen. De gemeente kan dan tijdelijk een warmtekavel vaststellen dat afhankelijk is van de toegang tot een ander warmtesysteem. Na afloop van de aanwijzing kan dan een zelfstandig functionerend warmtekavel vastgesteld worden.

Deze mogelijkheid blijft dus beperkt tot overgangssituaties. Een warmtekavel dat zelfstandig kan functioneren, geniet vanuit het oogpunt van betaalbaarheid, leveringszekerheid en duurzaamheid de voorkeur.

(iii) Uitbreiding verbodsbepaling naar levering en transport van warmte

Los van de door de Minister gestelde vragen, vermeldt de Minister in de brief van 14 december 2020 dat een omissie in de consultatieversie zal worden hersteld die ziet op de bepaling dat het zonder aanwijzing als warmtebedrijf (of zonder ontheffing voor een klein collectief warmtesysteem) verboden is om warmte te transporteren en te leveren aan verbruikers. Daarmee viel het transporteren van warmte in generieke zin, bijvoorbeeld naar een warmtekavel, formeel gezien niet onder het verbod. Deze omissie wordt hersteld door ook het transport van warmte in generieke zin onder het verbod te brengen.

(iv) Grens voor kleine collectieve systemen naar 1500 verbruikers

Hoewel het aangewezen warmtebedrijf het uitgangspunt van de Warmtewet 2 vormt, voorziet het wetsvoorstel ook in uitzonderingen op de regels voor aangewezen warmtebedrijven. Eén van de uitzonderingen betreft het klein collectief warmtesysteem. Kleine collectieve warmtesystemen zijn systemen die vanwege het lage aantal aangesloten verbruikers te klein zijn om te voldoen aan de eisen waaraan aangewezen warmtebedrijven moeten voldoen. De ontwikkeling van dergelijke systemen kan echter wel wenselijk zijn en tot versnelling van de warmtetransitie leiden, bijvoorbeeld als het gaat om snel te realiseren projecten, om innovatieve projecten of om buurtinitiatieven die een groot draagvlak hebben bij de bewoners. Gemeenten kunnen voor projecten die aan de daarvoor gestelde eisen voldoen een ontheffing verlenen van het verbod om zonder aanwijzing warmte te transporteren en te leveren. Dit geldt op grond van het in de consultatieversie voorgestelde overgangsrecht ook voor bestaande kleine collectieve warmtesystemen. Met een ontheffing geldt voor die projecten een lichter reguleringsregime.

In de consultatieversie werd de grens van kleine collectieve systemen gesteld op 500 kleinverbruikers. Uit de consultatiereacties is echter naar voren gekomen dat die grens als te laag wordt ervaren. De grens wordt daarom gewijzigd naar 1500 verbruikers, en omvat naast kleinverbruikers ook grootverbruikers. Met die verhoging meent de Minister de balans te hebben gevonden tussen enerzijds de mogelijkheid om lokale initiatieven meer ruimte te bieden, en anderzijds de groep verbruikers die een verminderde (tarief)bescherming geniet, beperkt te houden.

(v) Mogelijkheid voor tijdelijke ontheffing duurzaamheidsnorm

Tot slot wordt de mogelijkheid gecreëerd tot het verlenen van een tijdelijke ontheffing van de in de Warmtewet 2 geïntroduceerde duurzaamheidsnorm (ook wel aangeduid als CO₂-norm). Om invloed uit te kunnen oefenen op investeringsmomenten van warmtebedrijven met als inzet dat deze momenten benut worden om duurzame bronnen te ontsluiten, is in de Warmtewet 2 een jaarlijkse CO₂-norm vastgelegd die de gemiddelde uitstoot van CO₂ als gevolg van warmtelevering door een warmtebedrijf maximeert. De ACM houdt toezicht op het behalen van de norm en kan handhavend optreden wanneer warmtebedrijven zich niet aan hun verplichtingen houden.

De consultatieversie van de Warmtewet 2 voorzag nog niet in een ontheffingsmogelijkheid van de duurzaamheidsnorm. Nu wordt die mogelijkheid alsnog geïntroduceerd, met name vanwege de vollooptijd van nieuwe duurzame bronnen en bestaande collectieve warmtesystemen die moeilijk te verduurzamen zijn. De Minister benadrukt dat de ontheffingsmogelijkheid uitdrukkelijk voor uitzonderlijke situaties bedoeld is, waarbij uit de investeringsplannen duidelijk moet blijken dat uitstel geen afstel is. In die gevallen kan de ACM bepalen dat een warmtebedrijf tijdelijk niet aan de CO₂-norm hoeft te voldoen. Of er bepaalde voorwaarden zullen worden gesteld aan de mogelijkheid tot het verlenen van een ontheffing, wordt in de brief nog niet duidelijk gemaakt.

Planning Warmtewet 2

In de brief van 14 december 2020 schreef de Minister nog ernaar te streven het wetsvoorstel voor de verkiezingen in de ministerraad te behandelen. Hoewel de Warmtewet 2 onder het huidige demissionaire kabinet niet controversieel is verklaard, lijkt een dusdanig snelle behandeling echter uitgesloten.  Of de beoogde datum van inwerkingtreding – 1 januari 2022 – gehaald zal worden, is dan ook nog onzeker.

Tot slot

Naar aanleiding van de consultatieversie van de Warmtewet 2 zijn er veel reacties ingediend, die tot vijf wijzigingen hebben geleid. Voor een deel hebben die wijzigingen betrekking op de specifieke vragen die door de Minister bij de internetconsultatie waren gesteld. Ook enkele andere punten zijn aangepast of aangescherpt.

Een toelichting op de onderdelen die gewijzigd zullen worden, betekent echter ook dat valt af te leiden welke (kritiek)punten (vooralsnog) gelijk zullen blijven. Wij signaleren in ieder geval dat de verplichting voor producenten van restwarmte om restwarmte om niet beschikbaar te stellen aan een warmtebedrijf wanneer daarom wordt verzocht, niet wijzigt. Op die verplichting werd echter wel veel kritiek geuit: enerzijds omdat de verplichting nog niet ver genoeg zou gaan en aangescherpt zou moeten worden – bijvoorbeeld door restwarmte niet alleen verplicht om niet beschikbaar te stellen, maar ook de uitkoppelkosten op de producent te verhalen –, anderzijds juist omdat de producent van restwarmte aanspraak zou moeten kunnen maken op een vergoeding omdat restwarmte een economische waarde vertegenwoordigt.

Daarnaast valt het op dat de reacties op het ontbreken van voldoende rechtsbescherming bij het aanwijzen van een warmtekavel onbeantwoord blijft. Of deze en andere kritiekpunten toch nog tot wijzigingen zullen leiden, zal de komende tijd moeten blijken.