Consultatie Wet collectieve warmtevoorziening (Warmtewet 2)

Bij invoering van de Warmtewet 2 zouden belangrijke veranderingen volgen in de sector van warmtelevering (van met name warmte die is bedoeld voor kleinverbruikers, ruimteverwarming en warm tapwater). Zo zou onder meer (i) de gemeente een regierol krijgen en warmtekavels moeten aanwijzen, (ii) de momenteel toepasselijke en veelbesproken ‘niet-meer-dan-anders’-tariefregulering (de ‘gasreferentie’) worden losgelaten, en (iii) verplichtingen worden ingevoerd voor het verduurzamen van warmtesystemen.

In dit blogbericht belichten we enkele relevante punten in het kader van de achtergrond van deze consultatie, de warmtemarkt en de voorgeschiedenis van de Warmtewet en Warmtewet 2 voordat we ingaan op enkele inhoudelijke vereisten en veranderingen die de Warmtewet 2 in huidige conceptvorm met zich meebrengt.

Aanleiding en doelstellingen Warmtewet 2

Na een wetgevingstraject dat is gestart in 2003 middels een initiatiefvoorstel, is op 1 januari 2014 de Warmtewet in werking getreden en na evaluatie met ingang van 1 januari 2019 substantieel herzien. De huidige Warmtewet ziet met name op consumentenbescherming, en bevat regels omtrent leveringszekerheid en tarieven. De consumenten die zijn aangesloten op een warmtenet hebben in de regel geen keuze tussen verschillende warmteleveranciers waardoor er een (natuurlijk) monopolie ontstaat voor de warmteleverancier. De Warmtewet beoogt consumenten te beschermen tegen mogelijk machtsmisbruik, onder meer door het stellen van maximumtarieven en verplichtingen omtrent storingen.

In de loop der jaren hebben er veel discussies plaatsgevonden over de geschiktheid van de Warmtewet en mogelijke aanpassingen, onder meer vanwege de gebruikte methode van tariefregulering en omdat de Warmtewet niet de gewenste en vereiste mogelijkheden zou bieden aan gemeenten, de ACM en marktpartijen in het kader van onder meer verduurzaming en toezicht. Waar de huidige Warmtewet met name ziet op consumentenbescherming, herziet de Warmtewet 2 deze regels gedeeltelijk en streeft deze wet andere en meer doelen na dan de huidige Warmtewet, waaronder:

1. groei van collectieve warmtesystemen door nieuwe spelregels;
2. transparantie in de tariefstelling;
3. aanscherpen van vereisten voor leveringszekerheid;
4. het zeker stellen van de verduurzaming.

Met de Warmtewet 2 tracht de Minister in het bijzonder om uitvoering te geven aan de afspraken die zijn gemaakt in het Klimaatakkoord (28 juni 2019).

Klimaatakkoord en verduurzaming gebouwde omgeving

De Nederlandse overheid zet in op forse opschaling van het aanbod van aan duurzame warmte om de Klimaatakkoord-doelstelling van 3,4 Mton CO2-emissiereductie in 2030 in de gebouwde omgeving te halen. Middels het Klimaatakkoord hebben partijen afgesproken dat gemeenten plannen maken voor het realiseren van de verduurzaming van 1,5 miljoen woningen en andere gebouwen in de periode 2022 tot en met 2030, met een aanloopperiode van 2019 tot en met 2021. De beoogde datum van inwerkingtreding van de Warmtewet 2 is 1 januari 2022, zodat het reguleringskader klaar zou moeten zijn voor de grootschalige aanbieding van warmte vanaf 2022.

De meeste van de uiteenlopende verduurzamingsopties voor de gebouwde omgeving kunnen in drie algemene categorieën worden onderverdeeld: (i) isolatie en elektrificatie van gasverbruik met gebruik van duurzame elektriciteit, (ii) isolatie en het verduurzamen van zowel het gas- als elektriciteitsverbruik, waarbij bijvoorbeeld biomethaan of waterstof als alternatief voor aardgas wordt gebruikt, en (iii) isolatie en het gebruik van duurzame warmte – waar de Warmtewet 2 op ziet. In 2018 was ongeveer 5,5% van de Nederlandse huishoudens aangesloten op een collectief warmtesysteem, wat kan groeien tot 20-25% van de huishoudens in 2050. Een collectief warmtesysteem is in de Warmtewet 2 gedefinieerd als een systeem waarbij een of meer (duurzame) warmtebronnen door middel van een warmtenet ontsloten worden voor de levering van warmte aan verbruikers. Voorbeelden van warmtebronnen zijn bodemwarmte, warmte-koudeopslag, aardwarmte (geothermie), industriële restwarmte en (duurzame) energiecentrales. Terwijl sommige bronnen (zoals bodemwarmte en WKO) in de regel op wijkniveau (of kleiner) worden gebruikt, kunnen andere bronnen (zoals aardwarmte, industriële restwarmte en warmte afkomstig van energiecentrales) onder omstandigheden op grotere schaal worden ingezet om woningen en bedrijfspanden van (duurzame) warmte te voorzien.

Toepasselijkheid Warmtewet 2

Voor de toepasselijkheid van de Warmtewet 2 wordt onderscheid gemaakt tussen warmtebedrijven op basis van de schaal waarop en hoedanigheid waarin warmte wordt geleverd. Een onderscheid kan worden gemaakt tussen warmtelevering in vier categorieën (die in de Warmtewet 2 meer genuanceerd zijn gedefinieerd):.

1. warmtelevering door ‘aangewezen warmtebedrijven’;
2. warmtelevering met een ontheffing voor een klein collectief warmtesysteem (maximaal 500 kleinverbruikersaansluitingen);
3. warmtelevering middels één collectief warmtesysteem aan ten hoogste 10 kleinverbruikers; en
4. warmtelevering door verhuurders of een vereniging van eigenaars (“VvE”).

Transport en levering van warmte is in beginsel verboden zonder aanwijzing (art. 2.2 Warmtewet 2), behalve als een warmtebedrijf een ontheffing krijgt, een verhuurder of VvE is en aan minimaal 10 kleinverbruikers levert, of aan maximaal 10 kleinverbruikers levert.

Daarbij moet worden opgemerkt dat de Warmtewet 2 met name ziet op de levering van warmte aan kleinverbruikers (met een aansluiting van maximaal 100kW) en de levering van warmte aan grootverbruikers met een (centrale leverings-) aansluiting van groter dan 100kW. Van de definitie van grootverbruikers zijn uitgezonderd de levering van warmte voor industriële of productie processen en de levering van warmte die niet hoofdzakelijk geleverd wordt ten behoeve van ruimteverwarming en warm tapwater. Naast de vier hierboven geschetste opties, kent de Warmtewet 2 een warmtetransportbeheerder die op aanvraag voor minimaal 20 en maximaal 30 jaar kan worden aangewezen door de Minister (art. 5.1 Warmtewet 2). Het warmtetransportnet is van belang voor de regionale warmtevoorziening (art. 1 Warmtewet 2). Volgens de Minister is het warmtetransportnet gericht op het ontsluiten van meerdere grootschalige duurzame bronnen en zal dit eerder uitzondering (zoals bijvoorbeeld in Zuid-Holland) dan regel zijn, nu voorzien wordt dat warmtesystemen ook in de toekomst voornamelijk lokale systemen zullen zijn. Op deze wijze kan tevens een onderscheid worden gemaakt tussen (i) regionale warmtetransportnetten, (ii) collectieve warmtesystemen, zoals stadsverwarming, en (iii) kleinschalige warmtesystemen, zoals blokverwarming.

Beperkte toepassing Warmtewet – ontheffing, mini-warmtenet, VvE of verhuurder

De Warmtewet 2 kent de meest vergaande verplichtingen voor de warmtelevering door aangewezen warmtebedrijven. Alvorens deze te bespreken staan we kort stil bij de andere categorieën.

Voor de warmtelevering door middel van een collectief warmtesysteem aan ten hoogste 10 verbruikers gelden beperkte verplichtingen, waaronder informatieverplichtingen omtrent facturering, meetverplichtingen, en een vorm van tariefregulering waarbij de tarieven de werkelijke kosten reflecteren (art. 7.11 Warmtewet 2).

Verplichtingen omtrent facturering en meetverplichtingen zijn tevens van toepassing op de levering van warmte door een verhuurder of VvE. Verhuurders en VvE’s moeten hun activiteiten melden bij burgemeester en wethouder (“B&W”), die kunnen bepalen dat een ontheffing van het warmteleveringsverbod zonder aanwijzing op grond van art. 2.2 Warmtewet 2 vereist is (art. 4.1 Warmtewet 2). Een ontheffing, voor minimaal 20 en maximaal 30 jaar, kan ook op aanvraag van een verhuurder of VvE worden verleend (art. 4.2 Warmtewet 2). Voor de doorlevering van warmte door een verhuurder of VvE zijn regels omtrent tariefregulering door de ACM van overeenkomstige toepassing verklaard (art. 7.12 Warmtewet 2).

Voor warmtebedrijven die een ontheffing voor een klein collectief warmtesysteem op grond van art. 3.1 Warmtewet 2 hebben ontvangen, voor een periode van minimaal 20 en maximaal 30 jaar, gelden verdergaande verplichtingen die in zekere mate overeenkomen met de verplichtingen van aangewezen warmtebedrijven. Wat betreft tariefregulering reflecteren de tarieven echter de werkelijke kosten (art. 7.10 Warmtewet 2). De met de tariefregulering samenhangende administratieverplichtingen en enkele andere (waaronder rapportage) verplichtingen zijn minder verstrekkend voor deze warmtebedrijven.

Besluitvormingsproces – van transitievisie warmte tot exploitatie

De aanwijzing van een warmtebedrijf voor transport en levering van warmte in de zin van art. 2.2 Warmtewet 2 is onderdeel van een uitgebreid besluitvormingsproces, dat samenhangt met de afspraken die zijn gemaakt in het Klimaatakkoord en met de Omgevingswet, die volgens de huidige planning net als de Warmtewet 2 vanaf 1 januari 2022 in werking zou moeten treden. De gemeente krijgt een regierol in dit proces. Het landelijk loket Expertise Centrum Warmte (ECW) kan gemeenten hierin ondersteunen.

 

Image

De negen stappen van het besluitvormingstraject zoals opgenomen in de memorie van toelichting (“MvT”) (MvT p. 10 en verder) kan beknopt als volgt worden geschetst, waarbij stappen in geel (3, 4, 5, 8 en 9) onderdeel van de Warmtewet 2 zijn.

Het proces start (1) met het opstellen van een transitievisie warmte. Dit moet uiterlijk 2021 worden gedaan door de gemeentes. Hierop volgt (2) een participatieproces met verschillende stakeholders, waaronder verhuurders en VvE’s. Vervolgens wordt (3) het warmtekavel vastgesteld door B&W, waarbij onder meer rekening moet worden gehouden met doelmatigheid, schaalvoordelen en leveringszekerheid (art. 2.1 Warmtewet 2). Een warmtekavel is een gebied binnen één of meerdere gemeenten waarbinnen in ieder geval wijken liggen ter zake waarvan de gemeente voornemens is te kiezen voor een collectief warmtesysteem als alternatief voor aardgas. Daarbij moeten de voornemens in omliggende gemeenten worden betrokken. Gedeputeerde staten ontvangen het besluit tot aanwijzing van een warmtekavel en kunnen de gemeente opdragen het besluit te wijzigen indien het niet voldoet aan de gestelde criteria.

Hierop volgt (4) middels een transparante en non-discriminatoire aanwijzingsprocedure de aanwijzing van een warmtebedrijf voor het warmtekavel door B&W voor een periode van minimaal 20 en maximaal 30 jaar. Bij het indienen van een aanvraag voor aanwijzing moet een warmtebedrijf onder meer een kavelplan overleggen en een besluit van de ACM waarin door de ACM is vastgesteld dat het bedrijf over de benodigde organisatorische en technische bekwaamheid beschikt en voldoende financieel in staat is de taken uit te voeren. Indien meerdere aanvragen worden ingediend worden deze hoger gerangschikt indien (art. 2.3 (lid 6 Warmtewet 2):

1. aannemelijker is dat door de duurzaamheidsstrategie de in artikel 2.16, eerste lid Warmtewet 2, opgenomen normen bereikt zullen worden (duurzaamheid);
2. de doelmatige en kosteneffectieve aanleg en exploitatie van het collectief warmtesysteem beter wordt geborgd (kosteffectiviteit);
3. de leveringszekerheid beter wordt geborgd (leveringszekerheid);
4. het warmtebedrijf de toekomstige verbruikers beter zal betrekken bij de aanleg, ontwikkeling en exploitatie van een collectief warmtesysteem (participatie verbruikers);
5. aannemelijker is dat het door het warmtebedrijf opgestelde globaal kavelplan technisch, financieel en organisatorisch uitgevoerd kan worden (uitvoerbaarheid).

Het uitgangspunt van de Minister was in een eerdere Kamerbrief (d.d. 20 december 2019) dat deze aanwijzing een publiekrechtelijke aanwijzing betreft. In de concept MvT geeft de Minister aan dat het mogelijk is om tegen het besluit een warmtebedrijf aan te wijzen bezwaar te maken en in beroep te gaan. Het wetsvoorstel en de MvT gaan niet in op de vraag hoe deze aanwijzing zich verhoudt tot de (Europeesrechtelijke) aanbestedingsregels.

Vervolgens moet (5) het warmtebedrijf op verzoek van B&W een uitgewerkt kavelplan opstellen, waardoor B&W onder meer kan toetsen of voldoende rekening is gehouden met de inbreng tijdens de participatie en de belangen van verschillende stakeholders (art. 2.11 Warmtewet 2). De gemeente stelt (6) als onderdeel van de wijkgerichte aanpak een uitvoeringsplan op dat voor één of meerdere wijken beschrijft op welk (collectief) duurzaam alternatief voor aardgas wordt overgegaan, per wanneer en op welke wijze. Het uitvoeringsplan wordt opgesteld in samenwerking met stakeholders zoals de netbeheerder, het warmtebedrijf, bewoners, verhuurders, de bouwsector en vertegenwoordigers van de utiliteitsbouw.

De uiteindelijke (7) vaststelling van het besluit tot wijziging van het omgevingsplan vindt door de gemeenteraad plaats conform de Omgevingswet. In het omgevingsplan is het uitvoeringsplan uitgewerkt in juridische regels, die bindend zijn voor bewoners en bedrijven in de gemeente. Deze stap is de eerste die door de Minister wordt gezien als een appellabel besluit.

In beginsel hebben warmtebedrijven een aansluitplicht binnen het warmtekavel. Na het vaststellen van het omgevingsplan (8) wordt een inventarisatie gemaakt van welke kleinverbruikers gebruik willen maken van de opt-out regeling (grootverbruikers doen dit voor vaststelling van het omgevingsplan), waarbij aan moet worden getoond dat de gebouweigenaar een qua energiezuinigheid en bescherming van het milieu een gelijkwaardig alternatief heeft voor het collectief warmtesysteem. Het is mogelijk dat dermate veel gebouweigenaren voor opt-out kiezen dat het warmtekavel moet worden gewijzigd en het warmtebedrijf dus niet op de gewenste wijze warmtelevering kan aanbieden. Indien van de opt-out geen gebruik wordt gemaakt kan hier ter bescherming van het warmtebedrijf in de eerste vijf jaar na aanvang van de warmtelevering geen gebruik van worden gemaakt.

Tot slot stelt het warmtebedrijf (9) een investeringsplan op met daarin onder meer informatie over de langetermijnvisie, CO2-uitstoot en leveringszekerheid dat wordt getoetst door de ACM. Het warmtebedrijf voert vervolgens het investeringsplan uit en kan dan starten met de exploitatie.

Marktordening

Voor zowel het aangewezen warmtebedrijf als voor warmtebedrijven die een ontheffing hebben voor een klein collectief warmtesysteem geldt dat zij integraal verantwoordelijk zijn voor het collectieve warmtesysteem en economisch eigendom moeten dragen (art. 2.28 en 3.7 Warmtewet 2). De vragen of deze vereisten nodig zijn, en of een netwerkbedrijf dat gelieerd is aan een netbeheerder voor elektriciteit of gas een rol zou moeten kunnen spelen in de warmtesector zijn veelbesproken. Het laatste woord is hierover nog niet gezegd: de Minister heeft ook bij de internetconsultatie van de Warmtewet 2 twee vragen gesteld over deze problematiek.

Duurzaamheid

De Warmtewet 2 bevat voor aangewezen warmtebedrijven een maximumhoeveelheid CO2 die mag worden uitgestoten ten gevolge van warmtelevering die jaarlijks afneemt tot maximaal 25 kilogram CO2 per eenheid geleverde warmte in gigajoule in 2030 (art. 2.16 Warmtewet 2). De verduurzaming van de warmtelevering is onderdeel van het kavel- en investeringsplan en de CO2-prestatie van het warmtebedrijf wordt opgenomen op de nota van de verbruiker. De ACM treedt ook hier als toezichthouder op.

Omdat opt-out voor kleinverbruikers onder meer is gekoppeld aan een gelijkwaardig alternatief wat betreft energiezuinigheid en milieubescherming, kan een warmtebedrijf vanuit dit perspectief gebaat zijn bij een lage CO2-uitstoot vanaf de start van de exploitatie. Over de mogelijkheid voor een gemeente om een, wat betreft CO2-uitstoot, strenger regime dan de Warmtewet 2 te introduceren wordt volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) nog gepraat.

Daarnaast krijgen warmtebedrijven een ophaalrecht van restwarmte. Een producent van restwarmte die deze warmte loost stelt deze om niet ter beschikking aan een warmtebedrijf voor zover die daarom heeft verzocht en indien dit feitelijk mogelijk is gemaakt door het warmtebedrijf (art. 6.1 lid 1 Warmtewet 2). Een warmtebedrijf betaalt aan de producent van de restwarmte alleen de kosten die samenhangen met de ontsluiting van de restwarmte (zie voor meer detail art. 6.1 lid 2 Warmtewet 2).

Tariefregulering

De gasreferentie die momenteel wordt gebruikt voor tariefregulering door de ACM wordt losgelaten in de Warmtewet 2. Voor warmtelevering aan grootverbruikers (art. 7.9 Warmtewet 2), warmtelevering middels een klein collectief warmtesysteem (art. 7.10 Warmtewet 2) en warmtelevering aan maximaal 10 verbruikers (art. 7.11 Warmtewet 2) reflecteren de tarieven de werkelijke kosten. Voor warmtelevering aan kleinverbruikers door aangewezen warmtebedrijven wordt in meerdere fasen toegewerkt naar een tarief dat gebaseerd is op toegestane inkomsten, waarbij een onderscheid wordt gemaakt naar de lokale situatie en gebruik zal worden gemaakt van een benchmark die moet zorgen voor efficiëntieprikkels.

Overgangsrecht voor huidige warmteleveranciers

Voor huidige warmteleveranciers (met uitzondering van leveranciers aan 10 of minder kleinverbruikers of personen in de zin van art. 2.2 Warmtewet 2) geldt dat als warmtekavel wordt beschouwd (i) het gebied waarin zij feitelijk warmte leveren, of (ii) het gebied waarin zij van B&W het recht hebben om te leveren op grond van een besluit of overeenkomst (art. 14.2 Warmtewet 2). Een dergelijk besluit of overeenkomst wordt als aanwijzing van een warmtebedrijf beschouwd, waarbij de beperkingen en voorwaarden blijven gelden voor zover ze niet in strijd zijn met de Warmtewet 2 (art. 14.3 Warmtewet 2). Deze aanwijzing wordt geacht te zijn verleend voor (a) 30 jaar indien een bepaling omtrent de duur ontbreekt of het recht is verleend voor onbepaalde tijd, (b) de duur waarvoor het recht om te leveren is verkregen, verminderd met de reeds verstreken duur waarbij geldt dat indien deze duur meer dan 30 jaar is, de aanwijzing voor 30 jaar wordt geacht te zijn verleend (art. 14.3 Warmtewet 2). Indien een natuurlijk of rechtspersoon feitelijk warmte levert zonder besluit van of overeenkomst met B&W, wijzen B&W deze aan als warmtebedrijf in het warmtekavel waarin de feitelijke levering plaatsvindt, voor een periode van 30 jaar (art. 14.4 Warmtewet 2).

De Warmtewet 2 bepaalt dat de op deze wijze aangewezen warmtebedrijven het economisch eigendom van het warmtenet hebben in het warmtekavel waarvoor zij zijn aangewezen (art. 14.5 lid 1 Warmtewet 2). Een eerdere eigenaar van dit economisch eigendom heeft recht op een tegenprestatie die de marktwaarde van de verschafte rechten op het warmtenet vertegenwoordigt (art. 14.5 lid 2 Warmtewet 2). Over de overdracht van de economische eigendom kunnen bij AMvB nadere regels worden gesteld.

Warmtebedrijven kunnen voor kleine collectieve warmtesystemen een ontheffing vragen bij B&W voor een periode van minimaal 20 en maximaal 30 jaar voor een gebied ter grootte van het warmtekavel in de zin van art. 14.2 Warmtewet 2. B&W beslissen alleen afwijzend op een aanvraag om een ontheffing indien het geen klein collectief warmtesysteem betreft (art. 14.6 Warmtewet 2). Verhuurders en VvE’s moeten zo spoedig mogelijk na inwerkingtreding van de Warmtewet 2 een melding doen aan B&W als zij warmte leveren door middel van een zelfstandig functionerend collectief warmtesysteem aan minimaal 10 natuurlijke personen of rechtspersonen die warmte afnemen van hun verhuurder of VvE, en deze worden geacht een ontheffing te hebben verkregen (art. 14.7 Warmtewet 2).

Tot slot

De concept Warmtewet 2 en MvT zoals gepresenteerd door de Minister in de internconsultatie is uitgebreid en zou de invoering van een geheel nieuw systeem voor de aanwijzing van warmtebedrijven betekenen, vereisten introduceren ten aanzien van duurzaamheid van de warmtelevering en de tariefregulering herzien.

Hoewel een aantal belangrijke vragen, waaronder wat betreft de marketordening, op het moment van de opening van de internetconsultatie nog niet beantwoord zijn, is de internetconsultatie gestart met het oog op de gewenste datum van inwerkingtreding van 1 januari 2022.

Onder meer gezien de felle discussies die zijn gevoerd, en nog gevoerd worden, over belangrijke (beoogde) onderdelen van de Warmtewet 2 is het af te wachten of het beoogde tijdspad realistisch is. Het is voor marktpartijen raadzaam om de ontwikkelingen omtrent de invoering van de Warmtewet 2 te volgen, nu voor sommige onderdelen, zoals de tariefregulering, geen overgangsrecht is opgenomen.