De toekomst van kernenergie in Nederland (part 3): projectprocedure gestart!
Op 22 februari 2024 verscheen in de Staatscourant een kennisgeving voornemen en participatie voor de nieuwbouw van twee nieuwe kerncentrales. Deze kennisgeving markeert de eerste stap in de projectprocedure die doorlopen zal worden voor de twee kerncentrales. De minister van Economische Zaken en Klimaat kondigde deze stap al aan in zijn brief van 1 februari 2024, waarin hij een update geeft van de stand van zaken van de nieuw te bouwen kerncentrales. De Tweede Kamer nam daarnaast op 28 februari 2024 een motie aan om nog twee extra kerncentrales te bouwen. Kortom, tijd voor een update.
Gewijzigde planning nieuwbouw kerncentrales
In de brief van 9 december 2022 heeft de minister toegelicht in te zetten op de realisatie van twee nieuwe generatie III+ kerncentrales op de voorkeurslocatie Borssele (Zeeland). Doel is te komen tot start van de exploitatie vanaf 2035, nadat de vier fases van de routekaart nieuwbouw kerncentrales zijn doorlopen. Deze fases zijn:
Fase 1: voorbereiden besluitvorming
Fase 2: uitvoeren tender
Fase 3: vergunningverlening
Fase 4: bouw en ingebruikname
De planning zoals weergegeven in de brief van 9 december 2022 was:
Hoewel de minister schrijft in de eerste fase maximaal tempo te willen maken door verschillende sporen parallel te laten lopen, geeft hij ook aan meer tijd te nemen voor twee van de vier werksporen (de marktconsultatie en de technische haalbaarheidsstudies). De start van de aanbesteding zal daardoor pas medio 2025 plaatsvinden. De verwachting is echter dat het de onderhandelingen tijdens de aanbestedingsfase ten goede komt als er meer kwaliteit wordt gestopt in de uitvraag aan de voorkant.
Stand van zaken fase 1: voorbereiding besluitvorming
De minister geeft in de brief aan dat fase 1 momenteel in volle gang is. Deze fase voorziet in de volgende vier werksporen:
Het vierde werkspoor – het Rijk-Regiopakket – is in overleg met de gemeente Borsele en provincie Zeeland toegevoegd. In dit pakket wil de minister gefaseerd afspraken maken tussen rijk en regio over de randvoorwaarden waaronder de kerncentrales gerealiseerd worden. Dit wordt nodig geacht vanwege behoud van de leefomgevingskwaliteit in die gebieden.
De minister geeft de volgende updates over de verschillende werksporen.
Marktconsultatie
De marktconsultatie is gestart en er hebben volgens de minister constructieve gesprekken plaatsgevonden met de drie technologieleveranciers, Korea Hydro & Nuclear Power (KDHP), Électricité de France (EDF) en Westinghouse. Het beoogde resultaat van deze gesprekken is het verkrijgen van een overzicht van de mogelijkheden en beperkingen voor zowel technologieleveranciers en financiële instellingen als de Nederlandse overheid in het financieel mogelijk maken van de bouw en operatie van de twee kerncentrales. De mogelijke rol van de Nederlandse overheid met betrekking tot de nieuwe kerncentrales wordt daarbij verkend met de benadering van een ‘Government Support Package’. Dit Government Support Package kan verschillende vormen van steun bevatten, zoals een overheidsdeelname, garanties op vreemd vermogen, prijssteun tijdens de operationele fase, risico allocatie in de bouw- en operationele fase en schadeloosstellingen bij grotere risico’s. Omdat het pakket ook gedeeltelijk zal bestaan uit financiële instrumenten, is daarvoor goedkeuring van de Europese Commissie nodig vanwege staatssteun.
Eind 2024 zal de minister na een onafhankelijke toets op de resultaten van de marktconsultatie de eerste inzichten over de uitkomsten presenteren.
Technische haalbaarheidsstudies
Voor de technische haalbaarheidsstudies zijn contracten getekend met de partijen waarmee ook de gesprekken zijn gevoerd in het kader van de marktconsultatie: KNHP, EDF en Westinghouse. Daarnaast is er een samenwerkingsovereenkomst gesloten met EPZ – de operator van de enige kerncentrale in Nederland. De technische haalbaarheidsstudies zijn erop gericht vast te stellen of, en zo ja, hoe twee kerncentrales kunnen worden gerealiseerd in Borssele op het terrein van EPZ. Door in te zetten op deze locatie loopt de minister vooruit op de integrale afweging en de ontwerp voorkeursbeslissing die medio 2025 in de projectprocedure genomen wordt. Wordt in de projectprocedure een andere locatie aangewezen, dan moet een deel van de technische haalbaarheidsstudies opnieuw worden uitgevoerd. De minister neemt dit in zijn ogen beperkte risico bewust omdat een groot gedeelte van de resultaten van de technische haalbaarheidsstudies volgens hem ook representatief is voor andere locaties die in de projectprocedure zullen worden meegenomen, waaronder Maasvlakte I. De studies geven in algemene zin inzicht in de kosten en tijdslijn, de veiligheidsvoorwaarden en vergunbaarheid, de ruimtelijke inpassing en de overige technische voorwaarden die komen kijken bij de mogelijke bouw van twee nieuwe reactoren. De technische haalbaarheidsstudies zullen, samen met de marktconsultatie, aangeven wat de benodigde voorwaarden zijn om het nieuwbouwproject te realiseren.
De technische haalbaarheidsstudies zijn in januari 2024 gestart. De eindrapporten worden in het najaar 2024 verwacht.
Eerste fase projectprocedure
Op 22 februari 2024 is bekendgemaakt dat het 'Voornemen en Voorstel voor Participatie' ("VenP") ter inzage is gelegd. In VenP wordt het voornemen voor de nieuwbouw van kerncentrales beschreven en wordt de te doorlopen procedure toegelicht. Het VenP behelst namelijk de eerste stap van de projectprocedure die doorlopen dient te worden voor het planologisch aanwijzen van een locatie waar de kerncentrales gebouwd kunnen worden (artikel 9b lid 1 aanhef en onder c Elektriciteitswet 1998). In een projectprocedure wordt stapsgewijs toegewerkt naar eerst een voorkeursbeslissing (in de zogenaamde Verkenningsfase) en daarna naar een projectbesluit voor de daadwerkelijke ruimtelijke inpassing van de nieuwe kerncentrales (in de zogenaamde Planuitwerkingsfase). In het VenP is de projectprocedure als volgt schematisch weergegeven:
De verkenningsfase is de fase waar de minister zich momenteel op richt. In het kader van deze fase is het VenP opgesteld en heeft de minister een actualisatie van het waarborgingsbeleid laten uitvoeren. Uit deze documenten blijkt dat de minister zich qua locaties richt op de waarborgingsgebieden Borssele/Vlissingen en Maasvlakte I (Eemshaven is als waarborgingslocatie geschrapt).
De verwachting van de minister is dat hij kort na de zomer een Notitie Reikwijdte en Detailniveau zal vaststellen waarin hij een besluit neemt over de te onderzoeken locaties. Het ontwerp van de voorkeursbeslissing voorziet hij in het tweede kwartaal van 2025. Deze beslissing wordt voorbereid aan de hand van een Integrale Effectenstudie en een plan-milieueffectrapportage. De definitieve voorkeursbeslissing zal volgen na een advies van de commissie-MER en behandeling van eventuele zienswijzen.
Rijk-regiopakket
Zoals gezegd is het Rijk-Regiopakket een nieuw werkspoor binnen de eerste fase. In dit pakket wil de minister gefaseerd afspraken maken tussen rijk en regio over de randvoorwaarden waaronder de kerncentrales gerealiseerd kunnen worden ter behoud van de leefomgevingskwaliteit. De gemeente Borsele en provincie Zeeland hebben de afgelopen maanden eigen participatietrajecten opgezet. Uitkomst van deze trajecten is dat zowel de gemeente voorwaarden als de provincie voorwaarden hebben vastgesteld. De minister geeft aan dat hij – als er meer duidelijkheid is over de locatie van de nieuwe kerncentrales – zal aangeven hoe concreet invulling wordt gegeven aan de voorwaarden. Zodra de locatie van de nieuw te bouwen kerncentrales definitief vast wordt gesteld, zal de Minister een concrete invulling geven aan de gestelde voorwaarden.
Opzetten projectorganisatie
Naast het uitvoering geven aan de verschillende werksporen is de minister ook bezig met het opzetten van een projectorganisatie. Deze projectorganisatie zal onder andere de aanbesteding voorbereiden, het contract aangaan met de technologieleverancier en de vergunningen aanvragen. Om deze opdracht te kunnen uitvoeren zal de organisatie naast de beschikking over voldoende capabel personeel ook moeten beschikken over een zelfstandige juridische status. Het zal daarvoor nodig zijn dat er de komende twee jaar fundamentele keuzes worden gemaakt over de inrichting daarvan en de rol van de overheid daarin. Uit een brief van 28 maart 2024 blijkt dat een belangrijke afweging hierbij is of in plaats van een deelneming van het Rijk een privaat bedrijf de projectorganisatie wordt. De oprichting van een deelneming door het Rijk behoeft in ieder geval een goede onderbouwing en is afhankelijk van de vorm die gekozen wordt. Een beleidsdeelneming die eigendom is van een vakministerie zou volgens de minister tot de mogelijkheden kunnen behoren.
De minister zal aan het einde van het tweede kwartaal een brief sturen waarin de mogelijkheid van een deelneming door het Rijk nader aan de orde komt.
Verdere ambities: twee extra grootschalige kerncentrales
De minister anticipeert in zijn brief tot slot op de aangenomen motie voor twee extra grootschalige kerncentrales door op te merken dat, dat een nieuwe projectprocedure en aanvullend ruimtelijk beleid vergt. Er zal dan een herziening van het vestigings- en waarborgbeleid nodig zijn, inclusief bijbehorend onderzoek naar milieueffecten (waaronder een plan-milieueffectrapportage). Additionele centrales kunnen namelijk niet zonder meer in dezelfde waarborgingsgebieden gerealiseerd worden, gelet op onder meer de beschikbaarheid van koelwater, capaciteit op het stroomnet en draagvlak in de regio. Er is daarvoor dan ook een gedegen proces noodzakelijk waarbij ook regionale en lokale belangen en milieueffecten zorgvuldig meegewogen dienen te worden.
Slotobservaties
De voorbereiding van de komst van twee nieuwe kerncentrales is met de start van de eerste fase in volle gang. Zoals wij in onze eerdere twee blogs reeds signaleerden, zullen zich bij deze voorbereiding verschillende (juridische) uitdagingen aandienen. Wij wijzen in dit kader onder andere opnieuw op de capaciteit van het Zeeuwse hoogspanningsnet. Aangezien het stroomnet overvol zit, heeft de minister TenneT (de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet) verzocht in kaart te brengen of de twee nieuwe grootschalige kerncentrales inpasbaar zijn op het net. Tennet komt tot de conclusie dat dit niet eenvoudig is. Er zal slechts één grootschalige kernreactor (1.6 GW) mogelijk zijn waarvoor onder andere de voorwaarde geldt dat er geen nieuwe aansluitingen voor offshore windenergie in Zeeland zullen plaatsvinden aanvullend op de bestaande plannen uit het ‘Ontwikkelkader windenergie op zee’ van het ministerie van EZK. In een brief van 29 februari 2024 merkt de minister op dat TenneT voor de uitgevoerde analyse alleen het jaar 2035 heeft doorgerekend en dat er daarnaast inherente onzekerheden als gevolg van modelkeuzes, scenario’s en aannames zijn. TenneT is daarom gevraagd ook de periode na 2035 in kaart brengen. Onderzoek zoals dit zal moeten uitwijzen of de wens voor twee kerncentrales ook in de praktijk kan worden gebracht.
