De toekomst van kernenergie in Nederland: bedrijfsduurverlenging Borssele en twee nieuwe kerncentrales

Inleiding

Tot voor kort leek kernenergie in Nederland weinig toekomst te hebben. De kerncentrale in Dodewaard (KCD) is al decennialang buiten gebruik en wacht op ontmanteling terwijl de overheid met de aandeelhouders steggelt over de bekostiging daarvan. Van de enige nog operationele kerncentrale, die in Borssele uit 1973, werd aanvankelijk sluiting in 2013 beoogd. Toen dat geen realistische optie bleek, zijn de aandeelhouders van de Kerncentrale Borssele (KCB) en de Rijksoverheid overeengekomen de kernenergieproductie in 2033 te staken. Dit is neergelegd in het Convenant Kerncentrale Borssele uit 2006 en vervolgens ook wettelijk, in artikel 15a van de Kernenergiewet (Kew).

Maar sinds enkele jaren waait er een nieuwe wind, en is kernenergie in Nederland ‘hot’. De klimaatdoelen van Parijs spelen daarin natuurlijk een belangrijke rol, maar er zijn ook voor Nederland specifieke oorzaken aan te wijzen. Enerzijds is dat de tamelijk probleemloze exploitatie van de KCB gedurende een periode van inmiddels 50 jaren, en het grote draagvlak dat voor deze kerncentrale bestaat bij de lokale bevolking. Beroepen tegen vergunningen voor de KCB worden zelden ingesteld door omwonenden, maar vrijwel zonder uitzondering door landelijke of internationaal opererende milieugroeperingen, zoals Greenpeace en Wise. Anderzijds is er het internationaal bekende Urgenda vonnis uit 2015 op grond waarvan de Nederlandse Staat een extra inspanning moet verrichten om de landelijke CO₂-uitstoot terug te brengen. Niet voor niets presenteerde EPZ al in 2020 een toekomstvisie die voorzag in bedrijfsduurverlening van de bestaande kerncentrale (485 MW)  én de bouw van twee nieuwe centrales van 1500 MW. De oorlog in Oekraïne ten slotte, heeft het risico van de afhankelijkheid van de fossiele brandstoffen nog eens pijnlijk bloot gelegd en het zoeken naar alternatieven een extra impuls gegeven.

Coalitieakkoord 2021

In dit licht verbaast het niet dat in het regeerakkoord van het kabinet Rutte IV de volgende passage is opgenomen:

“Kernenergie kan in de energiemix een aanvulling zijn op zon, wind en geothermie en kan worden ingezet voor de productie van waterstof. Ook maakt het ons minder afhankelijk van de import van gas. Daarom blijft de kerncentrale in Borssele langer open, met uiteraard oog voor de veiligheid. Daarnaast zet dit kabinet de benodigde stappen voor de bouw van 2 nieuwe kerncentrales. Dat betekent onder andere dat wij marktpartijen faciliteren bij hun verkenningen, innovaties ondersteunen, tenders uitzetten, de (financiële) bijdrage van de overheid bezien, wet- en regelgeving waar nodig in orde maken. Ook zorgen we voor veilige, permanente opslag van kernafval.”

Op het gebied van kernenergie zette de regering hiermee twee, voor Nederland tamelijk revolutionaire stappen:

• Verdere verlenging van de bedrijfsduur van de KCB tot na 2033
• De bouw van twee nieuwe kerncentrales

Beide stappen zijn ambitieus. Voor de KCB gaat het om een verlenging van de bedrijfsduur na 60 jaar exploitatie, wat noodzaakt tot een gedegen bewijsvoering van de veiligheid na 2033. Met nieuwbouw heeft Nederland geen ervaring (meer), terwijl nieuwbouwprojecten in het buitenland de nodige uitdagingen hebben laten zien. Daarom hebben de stakeholders met belangstelling uitgekeken naar de brief waarin minister Jetten voor Klimaat en Energie uiteen zou zetten hoe de regering deze plannen denkt te realiseren. Die brief is nu verschenen.

Bedrijfsduurverlenging KCB

In artikel 15a lid 1 Kew staat dat de Kew-vergunning voor de KCB, voor zover het betreft het vrijmaken van kernenergie, met ingang van 31 december 2033 vervalt. Bedrijfsduurverlenging van de KCB vergt dus een wijziging van de Kew. Minister Jetten bereidt daartoe in samenwerking met de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (I en W), Vivianne Heijnen, het wetsvoorstel voor. De staatssecretaris voor I en W is namelijk verantwoordelijk voor het beleid op gebied van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming en is stelselverantwoordelijk voor vergunningverlening, toezicht en handhaving rondom nucleaire toepassingen, waarvoor de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) het onafhankelijk bevoegde gezag is.

Ten behoeve van de wetswijziging wordt een milieueffectrapport opgesteld.

Daarnaast vergt verlenging van de bedrijfsduur een aanpassing van het Convenant kerncentrale Borssele, waarbij de staat en EPZ en haar aandeelhouders partij zijn. Overigens zijn de achterliggende publieke aandeelhouders van EPZ vooralsnog gericht op beëindiging van de KCB en niet op voortzetting, aldus de minister. Vervolgens zal een Kew-vergunning moeten worden verleend.

De planning van de bedrijfsduurverlenging van de KCB is vooralsnog als volgt:

Najaar 2022: start MER voor bedrijfsduurverlenging KCB.

Voorjaar 2023: wetsvoorstel aanpassing Kew ten behoeve van de bedrijfsduurverlenging KCB ter consultatie.

Najaar 2023: aanbieding wetsvoorstel aanpassing Kew ten behoeve van bedrijfsduurverlenging aan Tweede Kamer

Een wetswijziging zal naar verwachting dan niet eerder dan in het voorjaar van 2025 in werking kunnen treden.

Nieuwbouw twee nieuwe kerncentrales

Voor de twee nieuwe kerncentrales verzamelt de minister nu kennis en ervaringen uit een aantal Europese landen die ook met de ontwikkeling van nieuwe kerncentrales bezig zijn en spreekt daarbij met andere overheden netbeheerders, toezichthouders en (private) ontwikkelaars van kerncentrales. Daarbij kijkt de minister naar keuzes die zijn gemaakt over de inzet van kernenergie in het energiesysteem, de rol van de overheid en financieringsmodellen en ook de risico’s/veiligheid en opslag van radioactief afval.

Onderdeel van deze studie is een oriëntatie voor de locatiekeuze van de kerncentrales. De huidige locaties die voor kerncentrales zijn gereserveerd in artikel 2.8.4 Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en in artikel 5.156 lid 2 van het toekomstige Besluit kwaliteit leefomgeving, zijn Borssele/Vlissingen, Maasvlakte I in Rotterdam en Eemshaven (gemeente Het Hogeland). Eemshaven lijkt echter geen locatie voor een kerncentrale meer te zijn. Begin maart 2021 is namelijk motie Beckermann c.s. aangenomen, die oproept om de locatie Eemshaven te schrappen uit het ruimtelijk beleid. Ook is de motie van Sienot en Mulder aangenomen, die ertoe strekt dat er geen kerncentrale wordt gerealiseerd in de provincie Groningen. Het concept van de nota richtlijnen en detailniveau voor het MER ten behoeve van het Programma Energiehoofdstructuur gaat daarom als een van de te onderzoeken alternatieven uit van de mogelijke ontwikkeling van kernenergie op de locaties Maasvlakte I en Borssele, niet Eemshaven. Mochten die locaties geen soelaas bieden, dan wordt afgewogen of het onderzoek moet worden uitgebreid met een extra locatie.

Dit najaar zal de minister de Kamer nader informeren over de locatiekeuze. Nadat een voorkeurslocatie is geïdentificeerd, wordt een milieueffectrapportage opgesteld, aldus de minister. Uit de kamerbrief wordt ons niet meteen duidelijk hoe deze milieueffectrapportage zich verhoudt tot de milieueffectrapportage die wordt voorbereid ten behoeve van het Programma Energiehoofdstructuur.

Wij gaan er vooralsnog vanuit dat de twee nieuwe kerncentrales zullen worden vergund onder de Omgevingswet. Dat is voor de Kew-vergunning minder relevant, omdat de Kew niet opgaat in de Omgevingswet. Maar voor inpassing van de kerncentrales in het omgevingsplan is de Omgevingswet wel relevant. Artikel 9b lid 1 onder b Elektriciteitswet 1998, zoals gewijzigd met de Invoeringswet Omgevingswet, bepaalt dat de minister voor Klimaat en Energie voor de aanleg en uitbreiding van een productie-installaties met een capaciteit van ten minste 50 MW, indien het betreft een installatie voor de opwekking van duurzame elektriciteit anders dan met behulp van windenergie, een nationaal projectbesluit als bedoeld in afdeling 5.2 Omgevingswet vaststelt. Voor niet-duurzame elektriciteit is de minister voor Klimaat en Energie pas verplicht een nationaal projectbesluit vast te stellen indien de capaciteit ten minste 500 MW bedraagt. Op dit moment valt elektriciteit opgewekt door een kerncentrale onzes inziens niet onder de definitie van ‘duurzame elektriciteit’ als bedoeld in artikel 1 lid 1 aanhef en onder u Elektriciteitswet 1998, maar mogelijk komt daar nog verandering in. Zo ziet de regering de energie uit kerncentrales als ‘relatief duurzaam’. Daarnaast zijn er vooralsnog vanuit ‘Brussel’ geen bezwaren om kernenergie te kwalificeren als een duurzame economische activiteit. Waar de huidige kerncentrale in Borssele een vermogen heeft van 485 MW, ligt voor de nieuwe reactoren een vermogen van ten minste 1500 MW voor de hand, zodat sowieso een nationaal projectbesluit moet worden vastgesteld. Mocht het vermogen van een of beide kerncentrales kleiner zijn dan 500 MW, dan kan de minister voor Klimaat en Energie daartoe alsnog een nationaal projectbesluit vaststellen als daarmee nationale belangen gemoeid zijn die niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kunnen worden behartigd (zie artikel 2.3 lid 3 aanhef en onder a Omgevingswet).

Bij de gronduitgifte zal – als sprake is van grond in eigendom van de overheid – de normering uit het Didam-arrest in acht moeten worden genomen. Die normering verlangt dat een overheidslichaam dat voornemens is een onroerende zaak te verkopen, ruimte biedt aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar die onroerende zaak, indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop daarvan of als redelijkerwijs te verwachten is dat die er zullen zijn. Deze mededingingsruimte hoeft niet te worden geboden indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. Het Didam-arrest biedt de ruimte in beleid criteria vast te stellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Die criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Daarnaast zal – afhankelijk van de verdere eisen die aan de oprichters/exploitanten van de kerncentrale worden gesteld – het aanbestedingsrecht in acht moeten worden genomen. In het licht hiervan zullen wij niet de enigen zijn die benieuwd zijn of de minister gaat opteren voor een klassieke, openbare selectieprocedure (tender) of een innovatieve selectieprocedure.

De volgende planning van de besluitvorming over de twee nieuwe kerncentrales staat in de brief:

Najaar 2022: Kamerbrieven over de inpassing van kernenergie in het systeem inclusief bepalen voorkeurslocatie en analyse welke financieringsmodellen uitgewerkt gaan worden en hoe de kennisinfrastructuur over kernenergie op peil wordt gebracht.

Voorjaar 2023: start MER nieuwe centrales ten behoeve van voorkeurslocatie.

Najaar 2023: definitieve besluitvorming door beide Kamers over financiering, rol en kosten overheid en gunningsproces nieuwe centrales.

Na het politieke besluit in het najaar van 2023 zal het gunningsproces opgestart worden voor de nieuwbouw. Partijen zullen dit gunningsproces alleen in willen gaan, als duidelijk is dat het beleid voor kernenergie voor de komende jaren consistent en bestendig is, aldus de minister. De minister merkt hierover op dit vast te leggen in het Nationaal Plan Energiesysteem (waarvan het streven is om de hoofdlijnen daarvan zo vroeg mogelijk in de volgende kabinetsperiode vast te stellen). In het najaar zal de minister de Tweede Kamer nader informeren over het meest geschikte instrument om het beleid voor kernenergie vast te leggen.

Financiering

Welk instrument het meest geschikt is, hangt af van de keuzes die in het najaar aan de Tweede Kamer worden voorgelegd. Zo zal bijvoorbeeld een subsidiemodel tot andere vastlegging leiden dan een staatsdeelneming, aldus de minister.

En dat brengt ons bij het punt van de financiering van de twee nieuwe kerncentrales. Dit is een issue dat de afgelopen periode een blokkerende factor was in de Nederlandse context, omdat de regering het standpunt huldigde dat nieuwbouw 100% privaat gefinancierd moest worden. Dat standpunt lijkt nu te zijn verlaten, althans, minister Jetten geeft aan dat hij op dit moment allerlei vormen van financiering laat onderzoeken, mede op basis van ervaringen in het buitenland.

In het antwoord op de kamervragen van het lid Erkens bespreekt de minister een groot aantal financieringsmodellen (een staatsdeelneming, subsidiëring via de SDE++-regeling, het Contract for Difference-model, het Regulated Assed Based (RAB)-model, Mankala-model, financiële burgerparticipatie en CAPEX-financiering). De minister spreekt geen voorkeur uit voor een (combinatie) van deze modellen. Wel schrijft de minister dat het aangaan van een nieuwe staatsdeelneming – waarmee de staat risicodragend participeert in ondernemingen – eigenlijk alleen aan de orde is als wet- en regelgeving en eventuele andere (publiekrechtelijke) instrumenten niet toereikend zijn voor het borgen van de publieke belangen. Voordeel van het aandeelhouderschap is dat de staat met de aan het aandeelhouderschap verbonden zeggenschap invloed kan uitoefenen op de koers van ondernemingen. Daar staat (vanzelfsprekend) tegenover dat de staat met publiek geld ook meedeelt in de (bedrijfs)risico’s. Een staatsdeelneming is pas aan de orde als andere instrumenten niet toereikend zijn om de publieke belangen te borgen, aldus de minister.

Vooruitblik

Nadat de productie van kernenergie in Nederland jarenlang een aflopende zaak leek, is er onder druk van de klimaat- en energiecrisis plotseling een nieuw elan voor deze vorm van energievoorziening. Als het aan de regering ligt draaien er in Nederland over een jaar of tien à vijftien drie kernreactoren, waarvan twee nieuwe. In de toekomstvisie van EPZ wordt gesproken over 3500 MW aan opgesteld nucleair vermogen. Dat is niet alleen bestuurlijk en financieel een uitdaging, maar ook juridisch. De brief van minister Jetten van 1 juli 2022 stipt enkele juridische uitdagingen zoals die van de publieksparticipatie aan, maar er is natuurlijk veel meer: van aanbestedings- tot staatssteunrecht, van structurering tot projectfinanciering, van omgevingsrecht tot (kern)energierecht. Die problematiek zal niet allemaal in Kamerbrieven terecht komen, maar zal door de betrokkenen wel zeer serieus genomen moeten worden. Juridische fouten en omissies kunnen zoals bekend kostbaar en tijdrovend zijn.

Ook voor de rijksoverheid als organisatie zijn de bestuurlijke en juridische uitdagingen legio. Alleen al omdat de nieuwbouw van kerncentrales soepele samenwerking verlangt van een flink aantal departementen, van financiën tot infrastructuur en milieu, en zbo’s, zoals de ANVS. Zij doen er goed aan om nu al te investeren in de opbouw van kennis die nodig zal zijn om de bouw en exploitatie van twee nieuwe kerncentrales in goede banen te leiden. Het is daarbij het overwegen waard om die nieuwbouw aan te grijpen voor een algehele herziening van de Kernenergiewet. De huidige wet stamt uit 1963, net als de voor kerncentrales belangrijkste AMvB, het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen (Bkse). Kew en Bkse zijn sindsdien nooit geheel gereviseerd, terwijl er sindsdien vele ontwikkelingen zijn geweest op juridisch gebied, met name internationaal. Daarbij is de timing van de herziening wel een punt van aandacht. Zoals bekend zijn lopende wetswijzigingen doorgaans niet bevorderlijk voor de realisatie van projecten onder vigeur van die wet. Gelet op de grote tijdsdruk die er ligt op het vergroten van het aandeel kernenergie in de Nederlandse energiemix (met navenante werkdruk bij de betrokken ambtenaren) ligt het voor de hand om die integrale herziening door te voeren als de vergunningen voor de bedrijfsduurverlenging en de nieuwbouw zijn verleend. De ervaringen bij die vergunningverlening zijn dan meteen een goede inspiratiebron voor een nieuwe Kernenergiewet waarmee Nederland dan weer enkele decennia vooruit kan.

Over Stibbe en kernenergie

Stibbe is een full service kantoor, dat overheid en ondernemingen bijstaat. Stibbe is betrokken bij alle relevante projecten in Nederland met betrekking tot nucleaire installaties. Stibbe staat al decennialang EPZ bij, de operator van de enige kerncentrale in Nederland. Ook adviseert Stibbe diverse andere partijen die in deze sector een vooraanstaande rol spelen.