De meerjarenafspraken energie-efficiëntie (MJA3/MEE) zijn afgelopen

I. Achtergrond van de meerjarenafspraken energie-efficiëntie

Sinds 1992 maakt de overheid met een groot aantal sectoren afspraken over het treffen van energiebesparende maatregelen. In dat kader werden de Meerjarenafspraken energie-efficiëntie 2001-2020 (MJA3) en de Meerjarenafspraak Energie-efficiëntie ETS-ondernemingen (MEE) gesloten: de MJA3/MEE-convenanten. In die convenanten committeerden de deelnemende bedrijven zich aan de afspraak om zich in te spannen voor een substantiële verbetering van de energie-efficiëntie door het treffen van energiebesparende maatregelen. Daarmee werd in de eerste plaats uitvoering gegeven aan afspraken op Europees niveau, en later ook aan het in 2013 gesloten Energieakkoord, waarin werd overeengekomen om 100 PJ energiebesparing te realiseren in 2020.

Concrete verplichting uit de meerjarenafspraken energie-efficiëntie

De belangrijkste concrete verplichting die voor bedrijven uit de MJA3/MEE-convenanten voortvloeide was het vierjaarlijks opstellen en uitvoeren van een Energie-efficiëntie plan (EEP). In het EEP werd telkens voor de komende vier jaar vastgelegd welke maatregelen een bedrijf zou treffen om de – eveneens in het EEP vastgelegde – doelstelling voor de energie-efficiëntieverbetering en daarmee samenhangende vermeden CO2-uitstoot te realiseren. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) controleerde jaarlijks of bedrijven die maatregelen hadden uitgevoerd en verleende een bedrijf een voortgangsverklaring indien dat het geval was.

II. Hoe nu verder: Energiebesparing na afloop van de MJA3/MEE-convenanten

Omdat de convenanten een looptijd hadden tot 1 januari 2021 en er (op dit moment) geen vervangende convenanten zijn afgesloten, herleven de gewone regels en voorschriften op het gebied van energiebesparing. Welke regels dat zijn, is afhankelijk van het type bedrijf. Kort gezegd kan daarbij onderscheid gemaakt worden tussen (i) niet-vergunningplichtige bedrijven, (ii) vergunningplichtige bedrijven, waarbij aparte regels gelden voor ETS-ondernemingen en (iii) energie-auditplichtige bedrijven. Hierna zetten wij de belangrijkste verplichtingen op een rij. Daarna geven wij alvast een korte doorkijk naar de energiebesparingsplicht onder de Omgevingswet.

i. Niet-vergunningplichtige bedrijven: energiebesparingsverplichting op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer

De hoofdregel ten aanzien van energiebesparing is opgenomen in artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). Dat artikel verplicht drijvers van zogenoemde type A en type B inrichtingen (niet-vergunningplichtige bedrijven) om alle energiebesparende maatregelen te treffen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. Daarbij gaat het om maatregelen die het verbruik van gas, elektriciteit en warmte van een bedrijf verminderen.

Om handhavingsperikelen rondom de energiebesparingsplicht aan te pakken werd een informatieplicht geïntroduceerd. Op grond van artikel 2.15 lid 2 Abm moesten bedrijven eerst op 1 juli 2019 en daarna eenmaal per vier jaar aan het bevoegd gezag rapporteren welke energiebesparende maatregelen zijn getroffen. Deze informatieplicht gold niet voor niet-vergunningplichtige bedrijven die bij de convenanten waren aangesloten (artikel 2.15 lid 9 Abm), omdat de Meerjarenafspraak een eigen kader bood voor informatieverstrekking over de te treffen energiebesparende maatregelen. Over de inhoud van die informatieplicht schreven wij al eerder een blog.

Hoewel niet-vergunningplichtige bedrijven die waren aangesloten bij de convenanten expliciet waren uitgezonderd van de informatieplicht, was de energiebesparingsverplichting uit het Abm gedurende de looptijd van de convenanten voor hen formeel gezien wel van toepassing. Het aflopen van de convenanten brengt hierin dus geen verandering. Wij vermoeden dat het de bedoeling is dat met het aflopen van de convenanten de informatieplicht uit het Abm ook is komen te gelden voor niet-vergunningplichtige bedrijven die eerder deelnamen aan de convenanten. Praktisch bezien maakt dat voor nu echter weinig verschil: de volgende ronde voor de informatieplicht vindt namelijk pas plaats in 2023, wanneer de Omgevingswet (naar alle waarschijnlijkheid) in werking is getreden. Zie daarover paragraaf IV.

In een recente brief van 10 december 2020 heeft de Minister wel aangekondigd dat de energiebesparingsplicht per 1 januari 2023 zal worden verbreed met de verplichting om – naast energiebesparende maatregelen – ook andere CO2-reducerende maatregelen te nemen waarvan de terugverdientijd binnen de vijf jaar valt. Deze uitbreiding zal de komende tijd samen met het bedrijfsleven en de bevoegde gezagen nader worden uitgewerkt.

ii. Vergunningplichtige bedrijven: voorschriften in de omgevingsvergunning voor milieu

De energiebesparingsverplichting uit het Abm geldt niet voor type C inrichtingen, oftewel inrichtingen die een omgevingsvergunning voor milieu nodig hebben (vergunningplichtige inrichtingen). Voor die inrichtingen geldt dat het bevoegd gezag bij de beslissing op een vergunningaanvraag op grond van artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in ieder geval ‘de gevolgen voor het milieu’ en de mogelijkheden tot ‘bescherming van het milieu’ betrekt. Daaronder vallen volgens artikel 1.1 lid 2 van de Wet milieubeheer gevolgen die verband houden met ‘het verbruik van energie’ en de ‘zorg voor zuinig gebruik van energie’. Daarnaast bepaalt artikel 5.7 lid 1 Besluit omgevingsrecht (Bor) dat aan een omgevingsvergunning voorschriften moeten worden gesteld met betrekking tot het ‘doelmatig gebruik van energie’. Aan de (integrale) omgevingsvergunning kunnen in beginsel dan ook voorschriften worden verbonden die zien op energiebesparing, maar de mogelijkheden daartoe zijn niet onbeperkt. Volgens vaste en inmiddels oudere jurisprudentie moet het bevoegd gezag altijd beslissen op grond van de aanvraag om een omgevingsvergunning en is het bijvoorbeeld niet mogelijk om in afwijking daarvan voor te schrijven dat alternatieve grondstoffen, alternatieve energievormen of alternatieve productiemethoden gehanteerd moeten worden.

Tijdens de looptijd van de convenanten namen bevoegd gezagen voor zover ons bekend echter geen aanvullende of extra eisen op voor een zuinig gebruik van energie in de omgevingsvergunning bij bedrijven die waren toegetreden tot de convenanten. In veel Wabo-vergunningen zijn dan ook geen voorschriften opgenomen over energiebesparing, waardoor voor veel bedrijven met een vergunning op dit moment geen energiebesparingsverplichting geldt. MJA3/MEE-bedrijven moeten er rekening mee houden dat het aflopen van de convenanten aanleiding kan geven om reeds verleende omgevingsvergunningen aan te scherpen met het oog de bescherming van het milieu (artikel 2.31 Wabo).

De Minister heeft in eerdergenoemde brief van 10 december 2020 echter ook aangekondigd voornemens te zijn de energiebesparingsplicht direct op te leggen aan ca. 14.000 vergunningplichtige bedrijven. Energiebesparing zou voor die bedrijven dan niet meer in een vergunning geregeld worden.

iii. ETS-ondernemingen

Voor ETS-ondernemingen is de mogelijkheid om energievoorschriften in een omgevingsvergunning op te nemen beperkter. Op grond van artikel 5.12 van het Bor is het namelijk verboden om in een omgevingsvergunning voor een inrichting waarin zich een of meer broeikasgasinstallaties bevinden en waarop het ETS-emissiehandelssysteem van toepassing is voorschriften op te nemen (i) die een emissiegrenswaarde voor de directe emissie van broeikasgassen inhouden of (ii) ter bevordering van een zuinig gebruik van energie in de inrichting. Dat betekent echter niet dat er geen enkele ruimte is voor het stellen van energievoorschriften in de omgevingsvergunning van een ETS-onderneming. Bovendien heeft de Minister in de brief van 10 december 2020 aangekondigd dat wordt onderzocht of aan ETS-bedrijven een (verbrede) energiebesparingsplicht opgelegd kan worden. Resultaten van dit onderzoek worden in het eerste kwartaal van 2021 verwacht.

III. Energie-auditplicht 

Zowel voor MJA3/MEE-bedrijven die onder het Abm vallen als voor vergunningplichtige bedrijven kan het aflopen van de convenanten daarnaast tot gevolg hebben dat zij verplicht zijn om een energie-audit te ondergaan. In de energie-audit brengen ondernemingen in kaart welke energiebesparende maatregelen zij extra kunnen nemen, bovenop de wettelijke energiebesparingsverplichting. 

Op grond van de Tijdelijke regeling implementatie artikelen 8 en 14 Richtlijn energie-efficiëntie zijn ondernemingen die onder artikel 8 lid 4 van de Richtlijn energie-efficiëntie (2012/27/EU) vallen verplicht om elke vier jaar een energie-audit uit te voeren. Dit betreft bedrijven “die geen kmo’s zijn” – oftewel kleine en middelgrote ondernemingen. Tot de categorie kleine, middelgrote en micro-ondernemingen behoren ondernemingen waar minder dan 250 personen werkzaam zijn en waarvan de jaaromzet niet meer bedraagt dan 50 miljoen euro, en/of het jaarlijkse balanstotaal 43 miljoen euro niet overschrijdt. De toepasselijkheid van de energie-auditplicht lichtten wij toe in een eerdere blog.

Tot 1 juli 2019 gold een vrijstelling van de plicht tot het uitvoeren van een energie-audit voor bedrijven die deelnemen aan de MJA3/MEE-convenanten omdat die bedrijven al een EEP opstelden, en een energie-audit daarvan onderdeel uitmaakte. Op het aflopen van de convenanten werd echter al voorgesorteerd door die vrijstelling per 1 juli 2019 uit de Tijdelijke regeling te schrappen. Op grond van artikel 2 van de Tijdelijke regeling moesten MJA3/MEE-bedrijven dan ook uiterlijk op 31 december 2020 een energie-audit uitvoeren.

IV. Omgevingswet

Onder de Omgevingswet wordt een knip gemaakt tussen gebouwgebonden energiebesparende maatregelen (bijvoorbeeld ruimteverwarming en ventilatie), die worden opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), en de energiebesparingsverplichting voor milieubelastende activiteiten, die wordt opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). In de artikelen 3.84 van het Bbl en 5.15 van het Bal is de algemene energiebesparingsverplichting die nu is opgenomen in artikel 2.15 van het Abm in nagenoeg dezelfde vorm opgenomen. De informatieplicht ontbrak aanvankelijk onder de Omgevingswet, maar het alsnog opnemen van de verplichting in artikel 5.15a van het Bal heeft inmiddels ter consultatie gelegen.

Het valt op dat de energiebesparingsverplichting uit het Bal in beginsel alleen zal gelden voor activiteiten die niet-vergunningplichtig zijn, maar wel onder de reikwijdte van het Bal vallen. Hoewel dit eveneens vergelijkbaar is met het huidige systeem onder het Abm, moet er wel rekening mee worden gehouden dat de reikwijdte van het Abm veel ruimer is dan die van het Bal. Dat zou betekenen dat de bevoegdheid tot het stellen van energiebesparingsregels voor veel sectoren, waaronder bijvoorbeeld de detailhandel, horeca en kantoren, verschuift van het Rijk naar de gemeenten. Uit de brief van 10 december 2020 blijkt echter dat de mogelijkheden om de energiebesparingsplicht en bijbehorende informatieplicht toch te laten gelden voor activiteiten van deze sectoren nog onderzocht worden. Hoe de energiebesparingsplicht onder de Omgevingswet vorm zal krijgen, staat dan ook nog niet precies vast. Duidelijk is dat men in ieder geval wil voorkomen dat bedrijven verschillende energiebesparingsregels krijgen voor verschillende gemeenten. 

V. Afsluiting

De verplichtingen om energiebesparende maatregelen te treffen zijn volop in ontwikkeling. Onlangs verscheen er naar aanleiding van het aflopen van de MJA3/MEE-convenanten nog een kritisch bericht over de resultaten die met de convenanten behaald zijn: die zouden de afgelopen tien jaar tot te weinig resultaat geleid hebben. Met name de besparing onder de MEE-deelnemers zou beter kunnen. Toch wordt er momenteel nog gesproken over een mogelijk vervolg op de MJA3/MEE-convenanten. Mogelijk wordt daarin ook de uitwerking van de aangekondigde uitbreiding van de energiebesparingsplicht meegenomen om tot betere resultaten te komen. Tot die tijd zullen bedrijven zich aan de algemene regelgeving over energiebesparing en de voorschriften die in hun omgevingsvergunning zijn opgenomen moeten houden.