De macht van de grote getallen
Overtredingen van de financiële wetgeving kunnen traditioneel op twee manieren worden aangepakt: strafrechtelijk en bestuursrechtelijk. De toezichthouders mogen kiezen. Soms doen zij aangifte, maar veel vaker volgt een bestuurlijke boete. De bestuursrechtelijke handhaving heeft de strafrechtelijke handhaving gemarginaliseerd. Deze ontwikkeling is al 25 jaar gaande.¹
In de afgelopen tijd is er wel iets veranderd. Waar de bestuurlijke boete aanvankelijk ruim onder het niveau van het strafrechtelijk boetemaximum bleef, is zij nu tot ongekende hoogte gestegen. Dat geldt niet alleen op het niveau van de wetgeving, maar ook in de handhavingspraktijk.
Voor de serieuze overtredingen geldt inmiddels een bestuurlijk boetemaximum van vijf miljoen euro (Wft-overtredingen) of vijftien miljoen euro (marktmisbruik). De hoogste geldboetecategorie uit het strafrecht – een miljoen euro – steekt daar zo langzamerhand wat mager bij af. Opmerkelijk, want was niet juist het strafrecht bedoeld voor de meest ernstige overtredingen?
De scheefgroei tussen de boetebedragen in beide rechtsgebieden is tot op zekere hoogte onontkoombaar, omdat het in toenemende mate de Europese wetgever is die de bestuurlijke boetemaxima dicteert. Dat hoeft geen probleem te zijn, zolang de Europese wetgever zich verder niet uitspreekt over de beboeting in het concrete geval.
Maar dan komt de Nederlandse wetgever in beeld. Die heeft ooit bedacht dat hij wèl in staat zou zijn om de beboeting voor het individuele geval te bepalen. In de financiële wetgeving wordt de toezichthouders opgedragen om de boete vast te stellen op een voorgeschreven basisbedrag. Dat basisbedrag is simpelweg de helft van het toepasselijke boetemaximum. Als gevolg van de stormachtige boete-inflatie varieert dat basisbedrag inmiddels van tweeëneenhalf tot zeveneneenhalf miljoen euro. Dat zijn natuurlijk absurd hoge boetes voor individuele gevallen, zeker indien wordt bedacht dat een ieder de financiële wetgeving kan overtreden, dus niet alleen grote ondernemingen.
Kan de toezichthouder niet matigen? Of anders de bestuursrechter? Zeker, dat kan en dat gebeurt ook. Maar het blijft knellen. Toezichthouders en bestuursrechters voelen zich namelijk wel steeds verplicht om het voorgeschreven basisbedrag als uitgangspunt te nemen. De macht van de grote getallen. Het bedrag dat de wetgever op tafel heeft gelegd, beïnvloedt de “mindset” en dat zien we terug in de boetepraktijk en de rechtspraak.
Het is de hoogste tijd dat onze wetgever dit ongelukkige “systeem” van basisbedragen afschaft.2 De abstracte basisbedragen hebben geen enkele relatie met de concrete casusposities waarop zij zouden moeten worden toegepast. Boete-oplegging moet maatwerk zijn. De wetgever zou de toezichthouder de vrijheid moeten laten om in elk individueel geval zelfstandig te bepalen en overtuigend te motiveren welke boete redelijk wordt geacht.
1 Zie ook het recente themanummer van het Tijdschrift voor Sanctierecht & Onderneming 2025, nr 1/2, over 25 jaar boetes en dwangsommen in de financiële sector.
2 Zie ook A.J. van Es, Wettelijke basisbedragen voor bestuurlijke boetes – een verouderd concept?, Tijdschrift voor Financieel Recht 2023, nr 6, p. 215-218.
