De effecten van de corona-crisis op het Europese emissiehandelssysteem – gewijzigd 29 april jl.

In dit blogbericht bespreken wij drie van die gevolgen. Ten eerste kan een afname van de productie leiden tot een lagere toewijzing van emissierechten aan bedrijven. Ten tweede is het mogelijk dat veel bedrijven door deze afname in productie emissierechten verkopen omdat zij denken deze niet meer nodig te hebben. Hierdoor zal de prijs van emissierechten dalen, wat zich voordeed in maart (zie de actuele prijs en koersverloop van emissierechten). Een sterke daling van de emissieprijs heeft in het verleden geleid tot backloading (nader toegelicht in dit blog) en zou kunnen leiden tot het overplaatsen van emissierechten naar de markstabiliteitsreserve. Ten derde was er naast de directe gevolgen op het ETS een kans dat door de corona-crisis de invoering van een CO2-heffing, relevant voor ETS-deelnemers, werd uitgesteld. Inmiddels is de Wet CO2 heffing industrie echter in consultatie gegaan. Dit wordt in dit blog kort behandeld.

Gevolgen voor de toewijzing: minder emissierechten door ‘stopzetting’

Inleiding

Wanneer bij bedrijven de productie waarmee CO2 wordt uitgestoten afneemt of stopt kan dit gevolgen hebben voor het aantal toegewezen emissierechten. Daarnaast moeten bedrijven die deelnemen aan het ETS zich er van bewust zijn dat de afname in die activiteiten mogelijk moet worden gemeld. Dit lichten wij hierna toe.

Ten aanzien van het (gedeeltelijk) ‘stopzetten’ van de productie bespreken wij slechts de regels voor de huidige (derde) handelsperiode, lopend van 1 januari 2013 tot en met 31 december 2020. De corona-crisis heeft namelijk op dit moment effecten op de bedrijfsvoering en op de toewijzing van emissierechten in de huidige handelsperiode.

Gedeeltelijke ‘stopzetting’

Een installatie die (deels) is ‘stopgezet’, veroorzaakt minder of geen CO2-emissies. Dat betekent dat er minder CO2 emissierechten moeten worden ingeleverd. Exploitanten van een broeikasgasinstallatie moeten zich er echter van bewust zijn dat zij dan mogelijk ook minder emissierechten krijgen toegewezen. Dat is het geval wanneer de activiteiten voor het vervaardigen van een bepaald product, die CO2-emissies veroorzaken, voor de helft of meer afnemen. Dit wordt een ‘gedeeltelijke stopzetting’ genoemd (artikel 23 Besluit 2011/278). Van een gedeeltelijke stopzetting is niet alleen sprake wanneer een broeikasgasinstallatie daadwerkelijk wordt stopgezet, maar daarvan kan ook sprake zijn wanneer aanzienlijk minder wordt geproduceerd met de installatie.

Een gedeeltelijke stopzetting leidt tot een vermindering in de toe te wijzen emissierechten (artikel 23 lid 2 Besluit 2011/278). De vermindering is afhankelijk van de afname in activiteit, ofwel, productie. Het aantal toe te wijzen emissierechten is in beginsel van tevoren vastgesteld met het toewijzingsbesluit, maar dit kan achteraf worden gecorrigeerd. Bij het achteraf verminderen van het aantal emissierechten kunnen de emissierechten die teveel zijn verleend (bij dwangbevel) worden teruggevorderd of verrekend met de volgende handelsperiode (artikel 16.35c Wet Milieubeheer, hierna: Wm).

Omdat er bij een lagere productie ook minder emissierechten moeten worden ingeleverd, hoeft een lagere toewijzing door het gedeeltelijk stopzetten van activiteiten niet per se tot problemen te lijden. Exploitanten moeten hier echter wel op letten wanneer zij bij een lagere productie ‘overtollige’ emissierechten verkopen. Een lagere toewijzing achteraf zou in dat geval kunnen leiden tot een tekort aan emissierechten. In dat geval zal de exploitant alsnog emissierechten moeten bijkopen. Bovendien kunnen boetes volgen in het geval een gedeeltelijke stopzetting niet is gemeld, waar wij hierna op ingaan.

Melden van gedeeltelijke stopzetting en mogelijke sancties

Het is voor exploitanten van een broeikasgasinstallatie van belang om zich te realiseren dat een gedeeltelijke stopzetting (op tijd) gemeld moet worden. Wanneer dit niet gebeurt staan hier sancties tegenover. Een gedeeltelijke stopzetting moet schriftelijk worden gemeld aan de NEa (artikel 16.13a Wm in samenhang met artikel 45 lid 1 Regeling handel in emissierechten). De melding moet worden gedaan voor 20 januari van het jaar na het jaar waarin de gedeeltelijke stopzetting heeft plaatsgevonden. Ten aanzien van een gedeeltelijke stopzetting in het jaar 2020 is dat 20 januari 2021.

Het niet melden van een gedeeltelijke stopzetting is een overtreding (artikel 16.13a Wm) waarvoor de NEa een last onder dwangsom (op grond van art. 18.6a Wm) en een bestuurlijke boete (op grond van art. 18.16a lid 1 Wm) kan opleggen.

Aanzienlijke capaciteitsvermindering?

In dit verband is het ook nog relevant om te noemen dat er bij een vermindering in productie en activiteit ook sprake kan zijn van een aanzienlijke capaciteitsvermindering (artikel 3 onder j Besluit 2011/278). Ook bij een aanzienlijke capaciteitsvermindering is er sprake van een beduidende vermindering van de activiteiten die ertoe leidt dat de toewijzing van emissierechten wordt verlaagd. Ten aanzien van een aanzienlijke capaciteitsvermindering moet er echter sprake zijn van een identificeerbare fysieke verandering die de capaciteit en de activiteiten vermindert. Wanneer bedrijven hun installaties stilleggen vanwege de corona-crisis zal hier niet snel sprake van zijn, er is immers geen fysieke verandering aan de installatie en de capaciteit wordt niet gewijzigd.

Gevolgen voor de emissiehandel: prijsdaling, backloading en de marktstabiliteitsreserve

Als gevolg van de corona-crisis is de prijs van emissierechten in maart flink gedaald. Een emissierecht, het recht om een ton CO2 uit te stoten, was gedaald van rond de 25 euro naar rond de 15 euro.  De prijsdaling is waarschijnlijk het gevolg van het feit dat veel bedrijven en fabrieken zijn stilgelegd of minder produceren. Omdat de bedrijven minder CO2 uitstoten hebben ze ook minder emissierechten nodig. Bedrijven kiezen er dan mogelijk voor om hun (overtollige) emissierechten te verkopen. Bedrijven die het nu moeilijk hebben zullen immers meer behoefte hebben aan liquiditeit dan aan emissierechten die niet (kunnen) worden gebruikt. Doordat er een groot aanbod aan emissierechten op de markt ontstaat, tegenover weinig vraag, zijn de emissierechten sterk in prijs gedaald. Inmiddels is de prijs weer gestegen naar rond de 20 euro.

Het dalen van de prijs van emissierechten is met het oog op het doel van het ETS onwenselijk. Het doel is immers het verminderen van CO2-uitstoot bij bedrijven. Dit doel kan slechts worden bereikt als de prijs van een emissierecht (ook wel CO2 prijs genoemd) een zodanig evenwicht bereikt dat het loont om emissiereducerende maatregelen te nemen. Een relatief hoge CO2 prijs stimuleert investeringen in schone, CO2 arme technologieën en zorgt ervoor dat de CO2-uitstoot wordt teruggedrongen. Bij een relatief lage CO2 prijs zal het voor bedrijven goedkoper zijn emissierechten te kopen in plaats van te investeren in duurzamere varianten.

Het voorgaande leidt tot de vraag of er iets aan kan en zal worden gedaan om de prijs weer omhoog te krijgen. Door de Europese Commissie zijn in het verleden mechanismen bedacht en toegepast om een relatief hoge prijs, en daarmee de werking van het ETS, zoveel mogelijk in stand te houden. Door de crisis in 2009 was de prijs van emissierechten sterk gedaald en ontstond er een overschot aan emissierechten. Dit overschot bedroeg rond 2013 ongeveer 2,1 miljard emissierechten. Zo’n groot overschot aan emissierechten zorgt ervoor dat het ETS zijn doel niet bereikt. Het is dan immers relatief goedkoop om emissierechten te kopen en dit maakt de prikkel om te innoveren in duurzamere oplossingen minder sterk. De Europese Commissie heeft daarom besloten de veiling van 900 miljoen emissierechten uit te stellen tot 2019-2020 (zie Verordening 176/2014). Dit werd ook wel backloading genoemd. Dit hield in dat het jaarlijks te veilen aantal emissierechten in de periode 2014 tot en met 2016 werd verlaagd door deze emissierechten op dat moment tijdelijk uit de markt te halen. Het idee was om deze emissierechten alsnog te veilen in de periode 2019-2020.

Dit laatste is echter niet gebeurd. In 2015 heeft de Europese Commissie de marktstabiliteitsreserve (MRV) ingesteld (zie Besluit 2015/1814). De MRV is een structurele mogelijkheid om bij een overschot emissierechten uit de markt te halen en op te nemen in een reserve (zie Besluit 2015/1841). Bij het vaststellen van de MRV is besloten de 900 miljoen emissierechten, die ‘tijdelijk’ uit de markt werden gehaald via backloading, onder te brengen in de MRV.

Hiermee zijn die emissierechten niet direct ‘vervallen’. Het MRV beoogt om jaarlijks een percentage van het aantal emissierechten naar de reserve te plaatsen wanneer dit een bepaalde drempelwaarde bereikt of een percentage terug te plaatsen op de markt wanneer het aantal emissierechten in omloop onder een bepaalde drempel komt. Dit wordt jaarlijks gepeild op 15 mei. Als er veel emissierechten in omloop zijn zou deze drempelwaarde kunnen worden bereikt. Wanneer dit het geval is wordt een percentage van die emissierechten uit de markt gehaald en in de reserve geplaatst. Voor het jaar 2020 zou dit betekenen dat 24% van de emissierechten in de MRV wordt geplaatst wanneer het aantal emissierechten in omloop boven de 200 miljoen uitkomt (artikel 5 Besluit 2015/1841).

Van belang is dat er met ingang van 2023 een annuleringsmechanisme in werking treedt waardoor een overschot aan emissierechten definitief kan worden geannuleerd (artikel 5 bis Besluit 2015/1841). De annulering van het overschot gebeurt in het geval het aantal emissierechten in de reserve het aantal rechten overschrijdt dat het jaar daarvoor is geveild. Daarmee zal een bepaald aantal emissierechten definitief uit het MRV verdwijnen en niet meer op de markt terugkomen.

Bovendien wordt het aantal emissierechten in omloop ook verminderd door een snellere verlaging van het jaarlijkse emissieplafond. Het emissieplafond bepaalt het totaal aantal emissierechten dat wordt toegewezen aan alle deelnemers van het ETS samen (luchtvaart heeft een apart emissieplafond). In de huidige handelsperiode van 2013-2020 werd dit totaal aantal elk jaar verminderd met 1,74%. Het totale aantal emissierechten zal vanaf 2021 jaarlijks met 2,2% afnemen (artikel 9 Richtlijn 2003/86). Dit betekent dat ETS-deelnemers per jaar (iets) minder rechten krijgen toegewezen.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat er mechanismen zijn waarmee het aantal emissierechten dat in omloop is, en door de huidige omstandigheden mogelijk oploopt, kan worden verminderd. Het is de vraag of in dit geval alleen het standaard mechanisme van de MRV leidt tot een afname, of dat de Europese Commissie eventueel weer aanleiding ziet voor zwaardere maatregelen zoals het eenmalig emissierechten uit de markt halen (backloading).

Gevolgen voor de industrie: mogelijke uitstel CO2-heffing?

Het kabinet heeft eerder bekend gemaakt dat het voornemens is een CO2-heffing in te stellen. Uit het Klimaatakkoord volgt dat de CO2-heffing ook van toepassing zal zijn op bedrijven die deelnemen aan het ETS. De inhoud en vorm van de CO2-taks is nog niet bekend omdat er nog geen concreet wetsvoorstel ligt. In het Klimaatakkoord was voorgenomen de CO2-heffing in 2021 in te voeren.

Recent is in het nieuws verschenen dat de invoering van de CO2-heffing mogelijk wordt uitgesteld (Financieel Dagblad, 10 april 2020). Reden hiervoor zou volgens Haagse bronnen zijn dat ondernemingen nu al hard worden geraakt door de corona-crisis en een extra belasting nu niet gewenst is. Een officiële verklaring van het kabinet over een uitstel is er echter nog niet. Op dinsdag 14 april zijn er Kamervragen gesteld over de mogelijke uitstel. Hierin wordt gevraagd of de invoering van de CO2-heffing inderdaad wordt uitgesteld en wat de stand van zaken is omtrent het wetsvoorstel. Wij zullen deze ontwikkelingen blijven monitoren.

Afsluiting

Wanneer bedrijven op grote schaal emissierechten verkopen zal de emissieprijs dalen en kan een overschot ontstaan. Het is van belang om bewust te zijn van de maatregelen die de ETS-regelgeving biedt om een overschot aan emissierechten tegen te gaan. Dit leidt ertoe dat het aantal emissierechten in omloop afneemt waardoor de CO2-prijs relatief hoog zou moeten blijven.

Wanneer de productie van CO2 uitstotende bedrijven stopt of afneemt kan dit tot gevolg hebben dat er minder emissierechten worden toegewezen. Bedrijven moeten zich er van bewust dat zij een stopzetting van activiteiten zelf moeten melden bij de NEa. Wanneer dit niet gebeurt kan mogelijk een last onder dwangsom of boete volgen. In dit blog is het gedeeltelijk stopzetten van activiteiten op hoofdlijnen toegelicht. Of hiervan daadwerkelijk sprake is hangt af van een aantal technische voorwaarden. Exploitanten van broeikasgasinstallaties doen er goed aan nu al na te denken over hun situatie.