De bruidsschat in het omgevingsplan

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet (Ow).  In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

Wat is de bruidsschat?

Met de term 'bruidsschat' doelt de wetgever op de algemene rijksregels die op het moment van inwerkingtreden van de Ow van rechtswege worden toegevoegd aan het omgevingsplan. Hiermee heeft ieder omgevingsplan op 1 januari 2024 een hoofdstuk 22, waar de regels van de bruidsschat tijdelijk staan. Dit zijn regels over bouwwerken en over activiteiten die effect hebben op het milieu (onder de Ow de 'milieubelastende activiteiten') die onder het oude recht in wetgeving op rijksniveau staan, zoals het Besluit omgevingsrecht (Bor) en het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). Onder de Ow zijn deze regels opgenomen in het omgevingsplan, waaraan zij worden toegevoegd in de vorm van de bruidsschat en waarna gemeenten deze regels kunnen aanpassen gedurende de overgangsfase (waar wij hierna op ingaan). De Ow kent ook een bruidsschat die van rechtswege wordt opgenomen in de waterschapsverordening. De bruidsschat voor de waterschapsverordening komt in dit blog niet aanbod, maar bespreken wij in een later blog in deze reeks over de Ow en water.

Waarom is er een bruidsschat?

De Ow staat voor meer flexibiliteit en regels op lokaal niveau. De wetgever maakt het met de bruidsschat mogelijk om regels die nu op rijksniveau worden vastgesteld vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet op lokaal niveau te kunnen vaststellen.

Omdat regels worden overgeheveld van rijksniveau naar lokaal niveau, moeten gemeenten hiermee aan de slag. Om te voorkomen dat er een 'gat' ontstaat in de regelgeving op het moment dat de Ow in werking treedt, wordt de bruidsschat van rechtswege onderdeel van het zogeheten 'tijdelijk deel' van het omgevingsplan. De bruidsschat fungeert dus ook als overgangsrecht. Gemeenten kunnen vervolgens zelf bepalen of zij de regels uit de bruidsschat volledig willen overnemen of dat zij vervangende regels willen opnemen in het omgevingsplan. Dit doen zij tijdens de overgangsfase.

De overgangsfase: van rijksregels naar lokale regels

De bruidsschat is onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het tijdelijk deel van het omgevingsplan bestaat uit (i) alle bestaande ruimtelijke plannen binnen een gemeente en (ii) de bruidsschat (art. 22.1 Ow). Op het moment van inwerkingtreden van de Ow begint de overgangsfase, waarin gemeenten tot 1 januari 2032 de tijd hebben om de regels vanuit het tijdelijk deel van het omgevingsplan om te zetten naar regels in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Gemeenten kunnen de bruidsschat regels overnemen, maar kunnen ook regels laten vervallen of vervangende regels opstellen. Van belang is hierbij dat het nieuwe deel van het omgevingsplan moet voldoen aan art. 4.2 lid 1 Ow: de regels moeten nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bovendien moeten de regels voldoen aan de instructieregels voor omgevingsplannen die zijn opgenomen in bijvoorbeeld hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). In de instructieregels staat bijvoorbeeld dat bij het toelaten van kwetsbare gebouwen rekening moet worden gehouden met veiligheidsrisico's en bepaalde afstanden in acht moeten worden genomen. Niet alle regels in de bruidsschat voldoen bij inwerkingtreding van de Ow volledig aan de instructieregels in het Bkl (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 326). Een voorbeeld zijn de instructieregels voor trillingen van geluid (paragraaf 5.1.4.4 van het Bkl). Als de bruidsschatregels ongewijzigd worden overgenomen in het nieuwe deel van het omgevingsplan, blijft het beschermingsniveau gelijk aan het huidige Abm, en bevat het omgevingsplan geen regels over trillingen die voortvloeien uit het Bkl, zoals de voorschriften over het herhaaldelijk voorkomen van trillingen (art 5.87a Bkl). De Nota van Toelichting bevat geen uitputtende lijst met bruidsschatregels die niet voldoen aan instructieregels. Gelet hierop is het van belang voor gemeenten om de instructieregels uit het Bkl zorgvuldig in acht te nemen bij het omzetten van de bruidsschatregels naar het nieuwe deel van het omgevingsplan.

Het omzetten van de regels uit de bruidsschat naar het nieuwe deel van het omgevingsplan gebeurt bij besluit tot vaststelling of wijziging van het omgevingsplan (art. 22.2 lid 2 Ow). Evenals bij bestemmingsplannen, wordt een ontwerp van dit besluit eerst ter inzage gelegd en kan eenieder zienswijzen indienen, waarna de gemeenteraad het besluit definitief vaststelt. Tegen dit besluit is beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Burgers en bedrijven hebben daarmee de mogelijkheid om op te komen tegen de keuzes die de gemeente maakt bij het omzetten van de bruidsschatregels. De wetgever heeft hier bewust voor gekozen: omzetting van de regels bij appellabel besluit zorgt voor een prikkel om de bruidsschatregels volledig naar de locatiespecifieke omstandigheden en behoeften van gemeenten aan te passen (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 71). Als gemeenten vóór het einde van de overgangsfase onverhoopt nog niet klaar zijn met omzetten van de bruidsschatregels naar het nieuwe deel van het omgevingsplan, behouden de bruidsschatregels hun gelding (art. 22.6 lid 3 Ow, nader toegelicht in (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 9, p. 23).

Welke onderwerpen en regels maken onderdeel uit van de bruidsschat?

De bruidsschat bevat regels over bouwen en bouwwerken en milieubelastende activiteiten. Het gaat hier logischerwijs niet om regels voor deze activiteiten die al op rijksniveau zijn vastgesteld in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Het gaat juist om onderwerpen die niet in het Bbl en Bal zijn opgenomen, waar gemeenten meer vrijheid hebben om bepaalde regels vast te stellen. Wij gaan hierna in op de regels voor bouwen en voor milieubelastende activiteiten.

Bouwen en de bruidsschat

De bruidsschat bevat regels over bouwen van bouwwerken (afdeling 22.2).  De hoofdregel is dat er een vergunningplicht geldt voor een omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwwerken: een omgevingsvergunning is nodig voor het verrichten van een bouwactiviteit en het in stand laten en gebruiken van een bouwwerk (art. 22.26 omgevingsplan). Hier zijn twee uitzonderingen op.

1) De vergunningplicht geldt niet voor de bouwwerken die zijn opgenomen in art. 22.27 omgevingsplan. Hieronder vallen bijvoorbeeld een kleine uitbouw op het achtererfgebied, een kleine dakkapel aan de voorgevel of zijgevel of een zwembad. Hoewel voor deze activiteiten geen (omgevingsplanactiviteit)vergunning nodig is, moet wel aan alle regels uit het omgevingsplan worden voldaan. Als op grond van die regels een vergunning nodig is, of het bouwwerk is in strijd met die regels, moet de initiatiefnemer alsnog een vergunning aanvragen. Deze bouwwerken komen overeen met de bouwwerken in het oude art. 3 van Bijlage II Bor, met enkele ondergeschikte verschillen en een toevoeging: de erf- en perceelafscheiding tussen 1 en 2 meter. Wij verwachten daarom dat rechtspraak onder het oude recht met betrekking tot deze bouwwerken relevant blijft.

2) De vergunningplicht geldt niet voor de bouwwerken die zijn opgenomen in art. 22.36 omgevingsplan. Dit zijn de erf- en perceelafscheiding van tussen de 1 en 2 meter en het bijbehorend bouwwerk, die ook zijn opgenomen in art. 22.27 omgevingsplan, met een aantal aanvullende vereisten. Een verschil met art. 22.27 omgevingsplan is echter dat deze bouwwerken worden geacht van rechtswege in overeenstemming te zijn met het omgevingsplan. Deze bouwwerken zijn dus volledig vergunningvrij. Dit artikel bevat een deel van de bouwwerken in het oude art. 2 Bijlage II Bor, zoals het bijbehorend bouwwerk en de erf- en perceelafscheiding. De andere bouwwerken uit art. 2 Bijlage II Bor zijn opgenomen in art. 2.29 van het Bal en daarmee, net als onder het Bor, landelijk vergunningvrij. Dit zijn bijvoorbeeld de dakkapel in het achterdakvlak of zijvlak (niet naar openbaar toegankelijk gebied gericht) en tuinmeubilair. Omdat de tekst en afmetingen van deze bouwwerken hetzelfde is als onder het oude recht verwachten wij dat rechtspraak onder het oude recht over de uitleg van deze bouwwerken ook onder de Ow relevant blijft. Let wel dat uit de aanhef van artikel 22.36 volgt dat deze bouwwerken wel moeten voldoen aan de voormalige rijksregels die in het tijdelijk deel van het omgevingsplan zijn opgenomen, zoals het Bouwbesluit 2012, de Woningwet of het Abm. Zo geldt het repressieve welstandsvereiste (art. 22.7 omgevingsplan) onverkort: is een bouwwerk in ernstige mate in strijd met de redelijke eisen van welstand, dan is alsnog een vergunning nodig.

Milieubelastende activiteiten en de bruidsschat

Onder de Ow wordt het inrichtingenbegrip vervangen door de milieubelastende activiteit (MBA). Met de bruidsschat bevat het omgevingsplan (in afdeling 22.3) straks regels over MBA's die zien op onder meer geluid, trilling en geur. Die regels staan onder het oude recht in onder andere het Abm. Hoewel een groot deel van de regels uit het Abm worden opgenomen in het Bal, is een aantal regels onderdeel van het omgevingsplan en daarmee zijn die activiteiten op lokaal niveau gereguleerd. Dit gaat bijvoorbeeld om milieuregels van activiteiten met betrekking tot horeca, kantoren, supermarkten, parkeergarages, maneges, het opslaan van vaste mest en het kleinschalig houden van dieren (Stb. 2020, 400, p. 991). Ook zijn er voormalige rijksregels op het gebied van bodembescherming die in het omgevingsplan komen.

Van belang is dat de regels in het omgevingsplan niet van toepassing zijn op de in hoofdstuk 3 van het Bal aangewezen vergunningplichtige milieubelastende activiteiten waarvoor op grond van het oude recht al vergunningsvoorschriften gelden voor die specifieke onderwerpen. Voor die activiteiten gaan de vergunningsvoorschriften voor (art. 22.1 omgevingsplan). Bovendien is in afdeling 22.3 van het omgevingsplan per onderwerp bepaald op welke milieubelastende activiteit de daar opgenomen regels van toepassing zijn.

Een voorbeeld zijn de regels over geluid, opgenomen in paragraaf 22.3.4 van het omgevingsplan. De regels over geluid zijn van toepassing op geluid door een activiteit op of in een geluidgevoelig gebouw. Geluidgevoelige gebouwen zijn gebouwen met een woonfunctie, onderwijsfunctie, gezondheidsfunctie of bijeenkomstfunctie voor kinderopvang met bedgebied (art. 3.21 Bkl). Uitgezonderd van deze paragraaf zijn onder andere geluidgevoelige gebouwen op gezoneerde industrieterreinen of op een industrieterrein waarvoor geluidsproductieplafonds gelden als omgevingswaarden, (art. 22.54 omgevingsplan). Dit is het geval omdat voor die geluidgevoelige gebouwen hogere waarden gelden, onder het oude recht op grond van de Wet geluidhinder. Onder de Ow komt het begrip 'gezoneerd industrieterrein' niet meer voor. In plaats van het vaststellen van gezoneerde industrieterreinen moeten gemeenten – voor industrieterreinen waar aangewezen activiteiten worden verricht –  geluidproductieplafonds vaststellen (art 2.11a Ow). De voorschriften hiervoor zijn opgenomen in paragraaf 5.1.4.2a.2 van het Bkl. Voor bestaande industrieterreinen blijft de Wet geluidhinder van kracht, tot het moment waarop het bevoegd gezag geluidproductieplafonds als omgevingswaarde vaststelt (art. 3.6 Aanvullingswet geluid Ow). De term 'gezoneerd industrieterrein' wordt in het omgevingsplan daarom nog wel gedefinieerd en gebruikt, om de rechtspositie van bedrijven op bestaande gezoneerde industrieterreinen en de woningen hieromheen te waarborgen, zo benadrukt de wetgever in de Nota van Toelichting ((Stb. 2020, 400, p. 957).  In artikel 22.63 omgevingsplan zijn de maximale waarden voor geluid door activiteiten (anders dan door activiteiten waarvoor specifieke geluidwaarden gelden, zoals windturbines) op geluidgevoelige gebouwen opgenomen. De geluidwaarden als gevolg van activiteiten die van toepassing zijn op de gevels van geluidgevoelige gebouwen komen overeen met de waarden voor de gevels van gevoelige gebouwen zoals onder het oude recht opgenomen in artikel 2.17 van het Abm.

Met de bruidsschat bevat het omgevingsplan bovendien een specifieke zorgplicht voor MBA's, opgenomen in artikel 22.44. Hieruit volgt dat diegene die een activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu, de veiligheid en de gezondheid, deze gevolgen zoveel mogelijk moet beperken of maatregelen moet treffen om de gevolgen te voorkomen. Deze zorgplicht komt overeen met de zorgplicht uit het Bal en geldt niet voor MBA's die in hoofdstuk 3 van het Bal zijn aangewezen. Voor de daarin niet aangewezen MBA's, zoals de genoemde horeca, kantoren en supermarkten, geldt deze zorgplicht dus wel. Deze zorgplicht is van toepassing naast de andere regels en vergunningplichten in het omgevingsplan. Bij een overtreding van de zorgplicht kan het college van burgemeester en wethouders handhavend optreden. Uit de toelichting bij artikel 22.44 volgt dat dit pas voor de hand ligt als er sprake is van een onmiskenbare strijd met de zorgplicht (Stb. 2020, 400, p. 855). Toch is het voor bedrijven van belang zich bewust te zijn van de zorgplicht. Het is aan te raden voor bedrijven om goed na te gaan of de zorgplicht voldoende duidelijkheid biedt voor situaties die bijvoorbeeld gevoelig liggen. In het geval er onduidelijkheid bestaat over het dan wel niet naleven van de zorgplicht, kan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente eventueel (op verzoek van een bedrijf) maatwerkvoorschriften opstellen, waarin de gemeente de zorgplicht met betrekking tot een specifiek onderwerp concreet vastlegt.

Zoals besproken heeft iedere gemeente de mogelijkheid om de regels uit de bruidsschat – voor zover dit in lijn is met de regels die op rijksniveau gelden en de instructieregels uit het Bkl – aan te passen. Bedrijven moeten zich er dus van bewust zijn dat de vanuit de bruidsschat om te zetten omgevingsplanregels over bouwen en MBA’s uiteindelijk per gemeente kunnen verschillen.

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.