De Afdeling: niet-belanghebbenden zijn soms welkom bij de bestuursrechter vanwege het Varkens in Nood-arrest

De Afdeling baseert zich op het Varkens in Nood-arrest dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie daarover dit blog). Met deze overweging schudt het Nederlandse bestuursprocesrecht op zijn grondvesten: procederen is niet langer voorbehouden aan een “belanghebbende” in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.

Eerder oordeelde de Afdeling al dat ook uit het Varkens in Nood arrest volgt dat belanghebbenden altijd in beroep mogen tegen omgevingsbesluiten, ook als zij geen zienswijze hebben ingediend (zie daarover dit blog). De twee uitspraken van de Afdeling kenmerken zich door een ruimhartige uitleg van de overwegingen van het Hof in afwachting van actie door de wetgever.

Wat zegt het Hof van Justitie in Varkens in Nood?

In het Varkens in Nood-arrest gaf het Hof van Justitie van de EU (het “Hof“) antwoord op prejudiciële vragen van de Rechtbank Limburg over de verenigbaarheid van het Nederlandse bestuursprocesrecht met het Verdrag van Aarhus (het “Verdrag“). De Rechtbank Limburg vroeg onder meer of een niet-belanghebbende die wel had deelgenomen aan de zienswijzenprocedure (de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, afdeling 3.4 van de Awb) de toegang tot de rechter ontzegd mocht worden gelet op artikel 6 en 9 van het Verdrag.

Een korte uitleg. In Nederland mogen als harde regel alleen “belanghebbende” – dat wil zeggen degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken – in beroep bij de bestuursrechter. Maar bij veel omgevingsrechtelijke besluiten geldt dat wel eenieder (dus ook niet-belanghebbenden) een zienswijze mag indienen bij een ontwerpbesluit als dat ter inzage ligt. Dat resulteerde erin dat niet-belanghebbenden die een zienswijze hadden ingediend omdat zij iets vonden van een ontwerpbesluit, na vaststelling van dat besluit niet welkom waren bij de bestuursrechter. De vraag was of dat systeem is toegestaan.

Het Hof gaf een opvallend antwoord. Niet-belanghebbenden ontlenen geen inspraakrechten (lees: zienswijze-rechten) aan het Verdrag. Maar als Nederland er zelf voor kiest om wel inspraakrechten te verlenen aan niet-belanghebbenden, dan moeten die niet-belanghebbenden ook toegang hebben tot de rechter om zich te kunnen beroepen op die ruimere rechten op inspraak. Logischerwijs geldt dit alleen voor zover het Verdrag van Aarhus van toepassing is en de zienswijzeprocedure is voorgeschreven.

Deze overweging van het Hof riep voor de praktijk in ieder geval twee vragen op:

1. Bij welke rechter moeten niet-belanghebbenden terecht kunnen?
2. Waar mogen niet-belanghebbenden precies over klagen?

Hoe oordeelt de Afdeling?

Op die vragen geeft de Afdeling nu antwoord. De zaak ging over verlening van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonnepark. Een aantal niet-belanghebbenden had mee gedaan aan de zienswijzeprocedure en daarna beroep in gesteld bij de bestuursrechter. Hun beroepen werden, conform het systeem, niet-ontvankelijk verklaard. In hoger beroep bij de Afdeling stelden dat dit onterecht was, gelet op het Varkens in Nood-arrest.

1. Een niet-belanghebbende mag bij de bestuursrechter in beroep kunnen tegen milieurechtelijke besluiten waar de zienswijzeprocedure wettelijk is voorgeschreven.

De Afdeling stelt de niet-belanghebbenden in het gelijk. Uit het Varkens in Nood-arrest volgt volgens de Afdeling inderdaad dat een niet-belanghebbende die op grond van een wettelijke bepaling op het terrein van het milieurecht een zienswijze naar voren heeft gebracht over een ontwerpbesluit, in beroep niet kan worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Dit behoeft aanpassing door de wetgever, aldus de Afdeling.

Volgens de Afdeling ligt het op de weg dat niet-belanghebbenden bij de bestuursrechter in beroep moeten kunnen tegen omgevingsbesluiten, omdat deze de bevoegde rechter is om over deze besluiten te oordelen. Dat is opvallend. De wet schrijft voor dat de bevoegdheid van de bestuursrechter is beperkt tot besluiten waartegen belanghebbenden opkomen (8:1 van de Awb). Dat betekent niet dat niet-belanghebbenden nooit naar de rechter kunnen: zij zijn namelijk wel welkom bij de burgerlijke rechter, die in dat geval optreedt als zogeheten “restrechter”. Met deze uitspraak laat de Afdeling die systematiek links liggen, waarschijnlijk om de rechtszoekende zo veel mogelijk rechtszekerheid te geven.

Deze nieuwe regel geldt alleen als bij milieurechtelijke besluitvorming de wet voorschrijft dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. In de uitspraak somt de Afdeling meteen een lijst met besluiten op waarvoor dat in ieder geval geldt. In de praktijk komt het voor dat bestuursorganen er zelf voor kiezen om de uniforme openbare voorbereidingsprocedure te doorlopen, zonder dat hiervoor een wettelijke verplichting geldt. Dit gebeurt bijvoorbeeld vaak bij besluitvorming op grond van de Wet natuurbescherming. Het lijkt erop dat in die gevallen nog steeds uitsluitend belanghebbenden welkom zijn bij de bestuursrechter.

2. Niet-belanghebbenden mogen het gehele besluit aanvechten, maar het relativiteitsvereiste geldt nog wel. 

De Afdeling oordeelt verder dat niet-belanghebbenden beroepsgronden over het gehele omgevingsbesluit naar voren mogen brengen. De Afdeling meent dat niet eenduidig uit het Varkens in Nood-arrest volgt dat beroepsgronden slechts mogen zien op de procedurele aspecten van de inspraakprocedure. Zo een enge uitleg zou ook niet stroken met de achtergrond van dat arrest, aldus de Afdeling. De Afdeling hecht er verder belang aan dat het niet altijd eenvoudig is om een onderscheid te maken tussen beroepsgronden over inspraakrechten en materiële gronden die in het verlengde daarvan liggen. Een ruime uitleg dient derhalve de rechtspraktijk.

Ter voorlichting van de rechtspraktijk wijst de Afdeling wel op het relativiteitsvereiste. Dat betekent dat een bestuursrechter een besluit niet zal vernietigen op grond van een norm die kennelijk niet strekt tot de bescherming van de belangen van de persoon die zich beroept op die norm. Een beroep van een niet-belanghebbende op een materiele norm zal in veel gevallen om deze reden toch niet slagen. Het ligt wel voor de hand dat procedurele normen vaak door deze toets zullen heen komen. Onder de streep zal het er waarschijnlijk dus toch op neer komen dat niet-belanghebbenden vooral kunnen procederen over gestelde inbreuken op hun inspraakrechten.

Wat betekent deze uitspraak voor de praktijk?

Deze uitspraak geeft allereerst een helder kader voor de praktijk. Maar het is de vraag of het materieel veel verschil zal maken. De toepassing van het relativiteitsvereiste zal doorgaans verhinderen dat een materiële beroepsgrond van een niet-belanghebbende zal leiden tot vernietiging van het besluit. Het is interessant om te bezien of zich ook situaties zullen voordoen waarin de bestuursrechter tot het oordeel komt dat een materiële beroepsgrond van een niet-belanghebbende de relativiteitseis doorstaat en dus de vernietiging van een omgevingsbesluit zou kunnen betekenen.

Zoals de Afdeling in de uitspraak ook aangeeft, is de wetgever nu aan zet. Wij houden nauwlettend in de gaten hoe de wetgever om zal gaan met de gevolgen van het Varkens in Nood-arrest en de bovenstaande uitspraak.

Meer weten over het Varkens in Nood arrest? Wij schreven eerder al verschillende blogs over dit onderwerp (zie hier, hier en hier). Liesbeth Berkouwer en Jake Tingen (advocaten bij Stibbe) namen ook een podcast op over de gevolgen van dit arrest. Luister die podcast hier.