Consultatie van de Wet CO2-heffing industrie: heffing én handel in dispensatierechten

Het wetsvoorstel minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekkers is nog in behandeling bij de Tweede Kamer (dossier 35 216)In dit blog bespreken wij kort de belangrijkste onderdelen van de consultatieversie van het wetsvoorstel CO2-heffing industrie (hierna: het consultatievoorstel). De onderdelen worden uitsluitend op hoofdlijnen besproken.

Het consultatievoorstel beoogt enerzijds het heffen van belasting over CO2-uitstoot en anderzijds een handel in dispensatierechten. Op grond van het dispensatievoorstel krijgen bedrijven namelijk dispensatierechten die ze ook mogen overdragen. Dispensatierechten verlagen de hoeveelheid emissies waarover de heffing wordt betaald. De handel in CO2-emissierechten is niet nieuw; we hebben immers al het Europees emissiehandelssysteem (EU-ETS). De CO2-heffing en de handel in dispensatierechten is echter wel een nationaal fenomeen. Na de introductie van het EU-ETS, introduceerde de wetgever ook een Nederlands handelssysteem in NOx-emissierechten. Dat werd snel weer afgeschaft omdat het niet werkte. Zal het systeem van handel in dispensatierechten eenzelfde lot beschoren zijn?

Doelstelling, plaats en vorm van de CO2-heffing

Doel van de heffing is het belasten van hoofdzakelijk CO2-uitstoot. Dat moet bedrijven stimuleren om minder CO2 uit te stoten en te innoveren in alternatieven voor CO2-uitstoot. De CO2-heffing is daarmee van belang om de reductiedoelstelling van het Klimaatakkoord te halen, aldus de Memorie van Toelichting (hierna: MvT). Het consultatievoorstel wijzigt de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet Milieubeheer, die wordt uitgebreid met een nieuw hoofdstuk 16b.

De CO2-heffing is vormgegeven als een heffing met een afnemende vrijgestelde voet. Dit houdt in dat de emissies die met het oog op de reductiedoelstelling gereduceerd moeten worden, worden belast. De overige emissies zijn in beginsel vrijgesteld. De vrijgestelde emissies zullen door middel van een reductiefactor lineair worden afgebouwd tot in 2030 alleen dat deel is vrijgesteld dat correspondeert met de reductiedoelstelling. De reductiefactor heeft namelijk invloed op het aantal dispensatierechten dat een bedrijf krijgt. Hierover lichten wij verder in het blog een en ander toe.

Tarief en bedrag van de heffing

De prijs van een CO2 emissierecht bepaalt het bedrag van de heffing. Het verschil tussen het vastgestelde heffingstarief en de EU-ETS-prijs is het bedrag dat bedrijven aan CO2-heffing moeten betalen. Het heffingstarief vormt hierbij een minimumprijs. Dit houdt in: hoe lager de prijs van een EU-ETS-emissierecht, hoe hoger de heffing. Komt de prijs van een EU-ETS-emissierecht boven het heffingstarief, dan is de heffing nul euro. Het tarief kan niet negatief worden (dan zou de staat moeten betalen aan de bedrijven). Het tarief van de CO2-heffing neemt jaarlijks toe. Het begin tarief per ton kooldioxide-equivalent is op dit moment nog niet bekend. Doordat de heffing meebeweegt met de fluctuerende EU-ETS-prijs blijft er sprake van een effectief tarief. Bovendien zal de hoogte van de heffing niet hoger zijn dan noodzakelijk om zo de concurrentiepositie niet onnodig te verstoren, aldus de MvT.

Wie betalen de CO2-heffing?

Bedrijven met installaties die emissies uitstoten in verband met industriële productie betalen de heffing. Dit worden ook wel ‘industriële installaties’ genoemd. Dat zijn broeikasgasinstallaties, afvalverbrandingsinstallaties en lachgasinstallaties. De definitie van broeikasgasinstallatie sluit aan bij de definitie van broeikasgasinstallatie als bedoeld in het EU-ETS. De definities van afvalverbrandingsinstallaties en lachgasinstallaties zijn opgenomen in het consultatievoorstel, maar wij kunnen ons voorstellen dat er in de praktijk discussie kan ontstaan de reikwijdte van deze definities. Volgens de MvT vallen 284 broeikasgasinstallaties onder de CO2-heffing. Een aantal broeikasgasinstallaties betalen de CO2-heffing niet. Dit zijn a) broeikasgasinstallaties voor de glastuinbouw, b) broeikasgasinstallaties die worden gebruikt voor stadsverwarming en c) broeikasgasinstallaties die worden gebruikt voor de gebouwde omgeving. Dit betreft broeikasgasinstallaties voor het verwarmen of koelen van ruimtes in ziekenhuizen, universiteiten, luchthavens of veilinghallen. De laatste categorie uitzondering is d) broeikasgasinstallaties waarmee elektriciteit wordt opgewekt (zonder het gebruik van restgassen als brandstof). Emissies gerelateerd aan elektriciteitsopwekking zullen immers worden belast als het wetvoorstel minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekkers in werking treedt.

Waarover wordt er geheven?

De belasting wordt geheven over de emissies van de industriële installaties. Dit betreft drie soorten emissies: emissies van a) broeikasgas door een broeikasgasinstallatie b) kooldioxide door een afvalverbrandingsinstallatie of c) kooldioxide en distikstofoxide door een lachgasinstallatie. Anders dan de naam van de wet doet vermoeden valt dus niet alleen CO2 maar ook lachgas (distikstofoxide) onder de heffing. Een aantal typen emissies zijn uitgezonderd. Emissies als gevolg van het opwekken van elektriciteit en emissies als gevolg van het opwekken van warmte ten behoeve van stadsverwarming zijn uitgezonderd. Ten aanzien van de emissies voor stadverwarming geldt echter wel de voorwaarde dat 75% van de warmte van de desbetreffende installatie bestemd is voor stadverwarming om in aanmerking te komen voor de uitzondering. Een laatste categorie emissies die is uitgezonderd zijn emissies die kooldioxide zijn en worden overgedragen voor geologische opslag. In de MvT is niet toegelicht wat hiermee wordt bedoeld, maar waarschijnlijk bedoelt de wetgever hier de opslag van CO2 in de grond. In de Richtlijn 2009/31/EG betreffende geologische opslag wordt CO2 opslag in de grond gedefinieerd als een “injectie in combinatie met opslag van CO2-stromen in ondergrondse geologische formaties”.

De heffingsgrondslag wordt bepaald door de industriële jaarvracht verminderd met de dispensatierechten in dat jaar. De industriële jaarvracht is het aantal ton emissies dat door een industriële installatie is veroorzaakt. Een bedrijf dat heffingsplichtig is, krijgt dispensatierechten aan de hand van de jaarlijks toegekende hoeveelheid vrijgestelde uitstootruimte. De vrijgestelde uitstootruimte wordt bepaald op grond van de benchmarks die gelden in het EU-ETS en de hoeveelheid productie van bedrijven. Sommige bedrijven ontvangen voor bepaalde emissies geen dispensatierechten omdat zij bijvoorbeeld onder een uitzondering vallen (export van warmte aan stadsverwarming) of onder het EU-ETS geen emissierechten ontvangen. Het consultatievoorstel bevat echter ook uitzonderingen waardoor bedrijven dispensatierechten ontvangen voor emissies waarvoor ze geen EU-ETS emissierechten ontvangen. Deze uitzonderingen en de exacte berekenwijze van dispensatierechten zullen worden vastgelegd in een ministeriële regeling. Het is onzes inziens nadelig dat de wet in consultatie is aangeboden zonder dat deze specifieke uitwerkingen, die van belang zijn voor veel bedrijven, bekend zijn.

De hoeveelheid toegekende dispensatierechten zal elk jaar afnemen door middel van een jaarlijks dalende reductiefactor. Wanneer een bedrijf meer dispensatierechten heeft dan daadwerkelijke uitstoot en de heffingsgrondslag aldus negatief uitkomt, komt het bedrijf in aanmerking voor herberekening van belasting uit de vijf voorafgaande jaren.  Dit betekent dat het overschot aan dispensatierechten wordt verrekend met het tekort aan dispensatierechten in eerdere jaren. Eerder betaalde heffingen zouden dan kunnen worden terugontvangen.

Wie gaat er heffen?

De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) zal de belasting invorderen. Dat is bijzonder, het invorderen van belasting is een geheel nieuwe taak voor de NEa. Hiervoor is echter gekozen omdat de NEa alle benodigde kennis bezit ten aanzien van emissies en de betrokken bedrijven. De NEa valt in beginsel onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Economische Zaken. Voor de uitvoering van de CO2-heffing is het de bedoeling dat de NEa onder de verantwoordelijkheid valt van de Minister van Financiën. Dit zou betekenen dat de Minister van Financiën instructies kan geven aan de NEa. De juridische vormgeving hiervan behoeft nog uitwerking.

Verplichtingen voor bedrijven

Bedrijven moeten de CO2-heffing op basis van aangifte betalen. Bedrijven zullen zelf het verschuldigde bedrag moeten berekenen en aangifte moeten doen. Ten behoeve van de heffing zullen bedrijven een industrieel monitoringsplan moeten opstellen en indienen bij de NEa. Daarnaast moeten bedrijven die heffingsplichtig zijn jaarlijks twee rapportages indienen bij de NEa. Dit zijn i) het industrieel emissieverslag omtrent de hoeveelheid emissies (niet samenhangend met elektriciteitsopwekking) en ii) het verslag van de berekening van dispensatierechten. De CO2-heffing brengt aldus veel administratieve werklast met zich voor bedrijven.

Handel in dispensatierechten

Bedrijven krijgen dispensatierechten op basis van de vrijgestelde uitstootruimte. Het consultatievoorstel biedt daarnaast de mogelijkheid dispensatierechten tussen partijen onderling over te dragen. Dit is een interessante ontwikkeling. Naast de handel in emissierechten, zoals nu bestaat onder het EU-ETS, zal een handel in dispensatierechten ontstaan. De handel in dispensatierechten kan van belang zijn om het doel van de CO2-heffing, minder CO2-uitstoot, te behalen. Het kunnen verkopen van de dispensatierechten is bedoeld als een prikkel voor bedrijven om de CO2-uitstoot tegen lage kosten te reduceren en de dispensatierechten te verkopen. Anders dan bij de handel in emissierechten onder het EU-ETS zijn dispensatierechten slechts overdraagbaar binnen één jaar. Bedrijven kunnen dispensatierechten niet opsparen om een jaar later te verhandelen.

Overeenkomsten en samenloop met het EU-ETS

Zoals hiervoor besproken sluit de CO2-heffing op verschillende manieren aan bij het EU-ETS. De heffing ziet hoofdzakelijk op emissies door broeikasgasinstallatie die ook onder het EU-ETS vallen, met daarop een aantal uitzonderingen. Voor het bepalen van de vrijgestelde uitstootruimte wordt aangesloten bij de berekening van het aantal gratis toe te wijzen emissierechten binnen het EU-ETS (wat wordt berekend op basis van benchmarks en productie van de bedrijven). Naast de handel in emissierechten, zoals nu bestaat onder het EU-ETS, zal een handel in dispensatierechten ontstaan. Ten slotte is het bedrag van de CO2-heffing afhankelijk van de prijs voor een emissierecht onder het EU-ETS. De NEa is zowel het bevoegd gezag ten aanzien van de CO2-heffing als het EU-ETS.

De CO2-heffing gaat gelden bovenop het EU-ETS. Volgens de MvT is het EU-ETS-onvoldoende om de nationale reductiedoelstellingen te halen. Een aanvullende prikkel voor CO2-reductie was aldus nodig. Dit betekent dat bedrijven die hieronder vallen in feiten dubbel worden belast voor het uitstoten van CO2. Hoewel de MvT veel aandacht besteedt aan de overeenkomsten met het EU-ETS, besteedt het weinig aandacht aan de mogelijk nadelige effecten van de dubbele belasting. De MvT volstaat met de opmerking dat de heffing door de beperkte omvang van emissies in Nederland geen noemenswaardige gevolgen heeft voor het EU-ETS. Het is opvallend dat de MvT niet spreekt over de gevolgen voor bedrijven die onder beide systemen vallen. Het feit dat de MvT die extra kosten niet benoemt duidt erop dat de extra kosten voor de regering geen doorslaggevende factor zijn om af te zien van een dergelijke heffing. Dat bedrijven extra kosten moeten maken (aan ofwel belasting of CO2-reducerende maatregelen) is onvermijdelijk om de reductiedoelen te behalen.

Afsluiting

Het consultatievoorstel van de Wet CO2-heffing industrie voorziet in een belasting voor het uitstoten van CO2 (en lachgas) naast het betalen van de bestaande CO2 prijs onder het EU-ETS. Het consultatievoorstel beoogt CO2-uitstoot minder aantrekkelijk te maken. Het consultatievoorstel voorziet ook in een vrijstelde uitstootruimte en dispensatierechten, net als het EU-ETS voorziet in gratis toegewezen emissierechten. Daarnaast is het bedrag van de CO2-heffing afhankelijk van de EU-ETS-prijs. Het is interessant om te bezien hoe de handel in dispensatierechten en de voortgang van het EU-ETS effect zal hebben op de CO2-heffing. Het consultatievoorstel staat op dit moment nog tot en met 29 mei 2020 open ter consultatie. Wij kunnen ons voorstellen dat de bedrijven die onder EU-ETS vallen en exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties en lachgasinstallaties dit voorstel kritisch beoordelen.