Consultatie herijking Grondwetsherzieningsprocedure: Tweede Kamer gekozen na eerste lezing moet tweede lezing afronden

Aanleiding: Initiatiefvoorstel-Van Tongeren over constitutionele toetsing

De regering schetst in de memorie van toelichting verschillende Grondwetsherzieningsprocedures die aanleiding vormen voor het huidige consultatievoorstel. Eén daarvan is in het bijzonder het noemen waard. Namelijk het initiatiefvoorstel-Van Tongeren over constitutionele toetsing.

Het initiatiefvoorstel-Van Tongeren, aanvankelijk ingediend door Halsema (Groenlinks), strekt tot verandering van de Grondwet met het oog op de invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (Kamerstukken 32334). Het wetsvoorstel is in 2009 in eerste lezing door de Tweede en Eerste Kamer aangenomen. De behandeling in tweede lezing heeft steeds op zich laten wachten. Het voorstel in tweede lezing is op 8 maart 2010 ingediend. De in 2010 gekozen Tweede Kamer heeft het voorstel niet afgehandeld. Sindsdien zijn er twee keer Tweede Kamerverkiezingen geweest (2012 en 2017) en is het voorstel evenmin afgehandeld. Uiteindelijk is het wetsvoorstel op 18 september 2018 door het Tweede Kamerlid Buitenweg (Groenlinks) ingetrokken. Zie hierover dit eerdere Stibbeblogbericht. De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken acht de intrekking ontoereikend en is van oordeel dat de Tweede Kamer het wetsvoorstel als vervallen moet beschouwen (Kamerstukken II 2018/19, 32334, 13). Vervolgens heeft de Tweede Kamer dit ook besloten (Handelingen TK 2018/19, 10, item 8). In de literatuur is wel de vraag opgeworpen of met deze verklaring het wetsvoorstel daadwerkelijk is vervallen of dat het wetsvoorstel eigenlijk nog in procedure is. Zie daarover de lezenswaardige opinies van T. van Gennip, NJB 2018/1952; NJB 2019/1067.

Voorlichting Afdeling advisering Raad van State

Eerder waren aan de Afdeling advisering van de Raad van State (Afdeling advisering) al vragen voorgelegd over de grondwettigheid van de verdere behandeling van het initiatiefvoorstel-Van Tongeren. De Afdeling advisering overweegt dat indien de nieuw gekozen Tweede Kamer de heroverwegingsplicht niet vervult, en indien daarvoor bijzondere omstandigheden aanwezig zijn geweest, het tweedelezingsvoorstel ook behandeld kan worden door de daaropvolgende Tweede Kamer. Doet ook die Kamer dat niet, dan is niet aan de heroverwegingsplicht voldaan en moet het voorstel geacht worden te zijn vervallen (Kamerstukken II 2017/18, 32334, 11).

Oplossingen consultatievoorstel

Afronding door na verkiezingen gekozen Tweede Kamer

De regering kiest in het consultatievoorstel  een iets andere richting dan de Afdeling advisering. Daarbij stelt de regering voorop dat de Tweede Kamer die na de verkiezingen wordt gekozen de behandeling van de tweede lezing ter hand neemt en afrondt. Dat is volgens de regering van belang omdat daarmee wordt voorkomen dat de tweede lezing wordt uitgesteld vanuit de gedachte dat op een later moment een politiek gunstiger samenstelling van de Tweede Kamer in het verschiet ligt. De regering kiest er dan ook voor in de Grondwet op te nemen dat de Tweede Kamer die aansluitend op de eerste lezing wordt gekozen, de tweede lezing moet afronden. De regering volgt uitdrukkelijk niet de door de Afdeling advisering geopperde gedachte dat in bijzondere omstandigheden wordt toegelaten dat het tweedelezingsvoorstel wordt behandeld door de volgende Tweede Kamer. Wordt het voorstel niet meteen afgrond, dan vervalt het Grondwetsvoorstel van rechtswege, aldus de regering.

Verder is nog van belang dat het consultatievoorstel regelt dat de Tweede Kamer niet meer apart ontbonden hoeft te worden nadat het Grondwetsherzieningsvoorstel in eerste lezing is aangenomen. Dit doet recht aan de praktijk dat de eerstvolgende verkiezing geldt als verkiezing van de Tweede kamer voor de behandeling van de tweede lezing.

Wie dient het tweedelezingsvoorstel in?

Een punt van aandacht is wie het tweedelezingsvoorstel indient bij de Tweede Kamer. De regering schrijft dat zij vasthoudt aan de werkwijze dat regeringsvoorstellen door de regering worden ingediend en initiatiefvoorstellen door één of meer Tweede Kamerleden. De Afdeling advisering heeft bij de hiervoor genoemde voorlichting geopperd dat initiatiefvoorstellen voortaan ambtshalve door de Voorzitter van de Tweede Kamer aanhangig worden gemaakt op de eerste dag van samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer. Daartoe zou het Reglement van Orde van de Tweede Kamer gewijzigd moeten worden. Hoewel dat niet helemaal duidelijk wordt uit de memorie van toelichting, lijkt de regering deze gedachte te omarmen (in de hiervoor genoemde Kamerbrief van 21 februari 2019 (p. 11) is de regering hierover duidelijker). Zien wij het goed, dan bepleit de regering hier dus wel degelijk, anders dan zij schrijft, een verandering in de procedure.

De regering merkt verder op dat zij overweegt, wanneer de Tweede Kamer hieraan hecht in het kader van de wijziging van het Reglement van Orde, om in de Wet op de Raad van State te bepalen dat het horen van de Afdeling advisering achterwege kan blijven over grondwetsvoorstellen in tweede lezing. De Afdeling advisering geeft immers dikwijls slechts een blanco advies. Uitgesloten is het vragen van advies overigens niet. Hoe dan ook is het nu aan de Tweede Kamer zelf om het initiatief te nemen tot wijziging van het Reglement van Orde.

Verdere procedure

De discussie in gedachten over de referendabiliteit van de Wet tot intrekking van de Wet raadgevend referendum (zie ABRvS 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:98), rijst wellicht de vraag of de Grondwetsherziening die de consultatiewet voorstelt al aan de hand van het nieuwe regime kan plaatsvinden. Het antwoord luidt negatief. Voor deze Grondwetsherziening geldt nog gewoon de oude procedure. Dat geldt volgens het overgangsrecht van de consultatiewet ook voor een Grondwetsherziening waarvan de eerste lezingswet (art. 137 lid 1 Grondwet) is bekendgemaakt vóór de datum waarop de Tweede Kamer is gekozen die zitting heeft op de datum van inwerkingtreding van de onderhavige nieuwe wet.

Reacties op het consultatievoorstel kunnen nog tot 9 oktober 2019 worden ingediend.