Initiatiefwet constitutionele toetsing ingetrokken: op naar rechterlijke toetsing van formele wetten aan de Grondwet?

Het initiatiefvoorstel-Van Tongeren: uitblijven tweede lezing

Het initiatiefvoorstel-Van Tongeren, aanvankelijk ingediend door Halsema (Groenlinks), strekt tot verandering van de Grondwet met het oog op invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (voor alle rechters, dus zonder concentratiebepaling) (Kamerstukken 32334). Het wetsvoorstel is in 2009 in eerste lezing door de Tweede en Eerste Kamer aangenomen. De behandeling in tweede lezing laat tot dusverre op zich wachten. Het voorstel in tweede lezing is op 8 maart 2010 ingediend. De in 2010 gekozen Tweede Kamer heeft het voorstel niet afgehandeld. Sindsdien zijn er twee keer Tweede Kamerverkiezingen geweest (2012 en 2017) en is het voorstel evenmin afgehandeld. Naar aanleiding hiervan zijn in de Tweede Kamer vragen gerezen over de grondwettigheid van een verdere behandeling van het initiatiefvoorstel.

Voorlichting Afdeling advisering Raad van State

Aan de Afdeling advisering van de Raad van State is de vraag voorgelegd of het wetsvoorstel nog verder kan worden behandeld. De conclusie van de Afdeling is dat het voorstel geacht moet worden te zijn vervallen (Kamerstukken II 2017/18, 32334, 11). Op basis van een precedent uit 2003 overweegt de Afdeling dat indien de nieuw gekozen Tweede Kamer de heroverwegingsplicht niet vervult, en indien daarvoor bijzondere omstandigheden aanwezig zijn geweest, het tweedelezingsvoorstel ook behandeld kan worden door de daaropvolgende Tweede Kamer. Doet ook die Kamer dat niet, dan is niet aan de heroverwegingsplicht voldaan en moet het voorstel geacht worden te zijn vervallen. In dit geval hebben zich volgens de Afdeling geen bijzondere omstandigheden voorgedaan die kunnen rechtvaardigen dat de in 2010 gekozen Kamer het voorstel niet heeft afgehandeld. Daarna hebben in 2012 en 2017 opnieuw verkiezingen plaatsgevonden en is het voorstel evenmin volledig behandeld. Dit brengt de Afdeling tot haar conclusie dat het voorstel geacht moet worden te zijn vervallen. Belangrijk is dat de Afdeling overweegt dat het aan de Kamer is om vast te stellen dat het voorstel is vervallen.

Intrekking initiatiefwetsvoorstel

Tot op heden heeft de Tweede Kamer nog niet vastgesteld dat het voorstel is vervallen. Op 18 september 2018 heeft evenwel het Tweede Kamerlid Buitenweg (Groenlinks) het voorstelstel overgenomen en tevens ingetrokken (Kamerstukken II 2018/19, 32334, 12). De reden daarvoor is dat het voorstel volgens het Tweede Kamerlid op dit moment onhaalbaar is geworden. Daarbij wordt betrokken de hiervoor genoemde Voorlichting van de Afdeling advisering en het voorstel van de staatscommissie parlementair stelsel.

Tussenstand staatscommissie parlementair stelsel

De staatscommissie parlementair stelsel heeft opdracht gekregen om het parlementair stelsel en de parlementaire democratie door te lichten en zo nodig aanbevelingen te doen om het geheel toekomstbestendig te maken. In juni 2018 presenteerde de staatscommissie een Tussenstand. Daarin opteert zij voor geconcentreerde constitutionele toetsing door een Constitutioneel Hof (§ 5.3).

Voor de staatscommissie was het mislukken van het voorstel-Van Tongeren al een politiek feit. Alleen daarom al acht zij het weinig zinvol opnieuw te pleiten voor een dergelijk voorstel. Daarnaast heeft zij inhoudelijke bezwaren tegen het voorstel-Van Tongeren. De gespreide toetsing versterkt het nu al bestaande gevaar van politisering van de ‘gewone’ rechtspraak, terwijl de commissie bovendien de beperking van het rechterlijke toetsingsrecht tot enkele grondrechten niet overtuigend vindt.

De voorkeur van de staatscommissie gaat uit naar geconcentreerde toetsing buiten de reguliere rechtspraak door een Constitutioneel Hof. Een belangrijke reden daarvoor is gelegen in het voorkomen van politisering van de ‘gewone’ rechter. Volgens de staatscommissie is het goed denkbaar dat het Constitutioneel Hof over de volgende bevoegdheden beschikt:

1. De bevoegdheid om te toetsen aan de klassieke grondrechten uit de Grondwet.
2. De bevoegdheid om te toetsen aan de bepalingen die betrekking hebben op afbakening van bevoegdheden van de verschillende overheidsorganen en hun onderlinge verhoudingen, toe te spitsen op (a) de zuivere bestuursgeschillen als bedoeld in artikel 136 Grondwet, en (b) de vraag of een bestaand of nieuw basisverdrag van de EU verenigbaar is met de Grondwet.
3. De bevoegdheid om een partijverbod op te leggen.

In het Eindrapport zal de vormgeving van het Constitutioneel Hof en zijn bevoegdheden nader worden uitgewerkt.

Versterking van de blokkerende tegenmacht

Hoewel het voorstel-Van Tongeren voor constitutionele toetsing onvruchtbaar is gebleken, biedt het vanuit rechtsstatelijk oogpunt hoop dat de staatscommissie pleit voor de mogelijkheid om formele wetten aan de Grondwet te toetsen. Temeer wanneer wordt bedacht dat in de Tweede Kamer diverse anti-rechtsstatelijke voorstellen de ronde doen. De VVD heeft in het verleden zelfs gepleit voor afschaffing van rechterlijke toetsing aan mensenrechtenverdragen; een mogelijkheid die het tot nu toe ontbreken van constitutionele toetsing verzacht. Ter versterking van de rechter als blokkerende tegenmacht verdient een vorm van constitutionele toetsing, zoals door de staatscommissie bepleit, dan ook in algemene zin ondersteuning. Dit versterkt de checks en balances in onze rechtsstaat. Zie ook het eerdere Stibbeblogbericht ‘Is onze rechtsstaat Trump-proof?’.