Climate litigation en “fair share”: hoe snel moet de overheid klimaatverandering tegengaan?

1. Inleiding

Overheden zijn verplicht om effectieve maatregelen te treffen om de schadelijke gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan. Hierover gaf onder meer het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) op dinsdag 9 april 2024 uitsluitsel in de uitspraak Zwitserse KlimaSeniorinnen. Hiermee is echter geen einde gekomen aan climate litigation (klimaatrechtszaken). In verschillende procedures eisen onder meer milieuorganisaties van de overheid om het klimaatbeleid verder aan te scherpen door zo snel (bijvoorbeeld in 2030) mogelijk zogeheten klimaatneutraliteit te bereiken. In dit blogbericht gaan wij in op drie van deze procedures: (i) de zaak van Bonaire en Greenpeace tegen Nederland bij de rechtbank Den Haag, (ii) de zaak van een milieuorganisatie tegen vier Belgische overheden bij het Brusselse Hof van Beroep en (iii) de adviesvraag van de Republiek Vanuatu bij het Internationaal Gerechtshof. Deze procedures kunnen grote gevolgen hebben voor het Nederlandse klimaatbeleid. 

Allereerst behandelen wij het relevante juridische kader, neergelegd in (i) het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (VN-Klimaatverdrag) en (ii) de Overeenkomst van Parijs (paragraaf 2). Vervolgens bespreken wij het Urgenda-arrest van de Hoge Raad en de genoemde Zwitserse KlimaSeniorinnenzaak waarin de juridisch plicht om klimaatverandering tegen te gaan is aangenomen (paragraaf 3). Daarna komen de drie hiervoor genoemde procedures aan bod (paragraaf 4). Afgesloten wordt met enkele opmerkingen over de mogelijke impact van deze klimaatrechtszaken voor bedrijven (paragraaf 5). 

2. ‘Billijke’ verdeling klimaatinspanning in het VN-Klimaatverdrag en de Overeenkomst van Parijs

In het VN-Klimaatverdrag zijn algemene verplichtingen en beginselen neergelegd om huidige en toekomstige generaties te beschermen tegen klimaatverandering. Zo is in het VN-Klimaatverdrag bepaald dat overheden op basis van billijkheid (equity) klimaatverandering en de nadelige gevolgen daarvan moeten tegengaan. Hierbij moeten ontwikkelde landen het voortouw nemen, waarbij rekening moet worden gehouden met de specifieke behoeften en bijzondere omstandigheden van ontwikkelingslanden (artikel 3). In de Overeenkomst van Parijs wordt eveneens gewezen op billijkheid en het beginsel van gezamenlijke, doch verschillende, verantwoordelijkheden (artikel 2, tweede lid). 

Hoe vervolgens tot een billijke verdeling van de mondiale inspanning om klimaatverandering tegen te gaan te komen is in het VN-Klimaatverdrag en in de Overeenkomst van Parijs niet concreet uitgewerkt. De bepalingen geven uitgangspunten, maar behoeven nadere invulling: zo moeten Staten bij het formuleren van de nationale bijdrage aan de oplossing van het klimaatprobleem een zo hoog mogelijk ambitieniveau in acht nemen (artikel 4, derde lid, Overeenkomst van Parijs). Tevens is bepaald dat ontwikkelde Staten het voortouw dienen te nemen door zich te verplichten tot absolute emissiereductiedoelen voor de gehele economie en bij de mobilisering van klimaatfinanciering (artikel 4, vierde lid respectievelijk artikel 9, derde lid, Overeenkomst van Parijs; artikel 3, eerste lid, VN-Klimaatverdrag), en er moet ondersteuning worden verleend aan ontwikkelingslanden (artikel 4, vijfde lid, Overeenkomst van Parijs; artikel 4, derde lid e.v. VN-Klimaatverdrag).  

Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), een VN-organisatie die risico’s van klimaatverandering in kaart brengt, geeft in een rapport van 2022 aan dat andere mechanismen en actoren (de rechtspraak en de klimaatwetenschap) een belangrijke rol hebben om equity principles (billijkheidsbeginselen) te ontwikkelen (IPCC 2022, AR6, Working Group III, Mitigation of Climate Change, p. 1468):

“Equity is critical to addressing climate change, including through the Paris Agreement (Klinsky et al. 2017), however, since the political feasibility of developing equity principles within the climate change regime is low, the onus is on mechanisms and actors outside the regime to develop these (Lawrence and Reder 2019). Equity and fairness concerns are being raised in national and regional courts that are increasingly being asked to determine if the climate actions pledged by states are adequate in relation to their fair share (The Supreme Court of the Netherlands 2019; European Court of Human Rights 2020; German Constitutional Court 2021), as it is only in relation to such a ‘fair share’ that the adequacy of a state’s contribution can be assessed in the context of a global collective action problem (Section 13.5.5). Some domestic courts have stressed that as climate change is a global problem of cumulative impact, all emissions contribute to the problem regardless of their relative size and there is a clear articulation under the UNFCCC and Paris Agreement for developed countries to ‘take the lead’ in addressing GHG emissions (Preston 2020). Given the limited avenues for multilateral determination of fairness, several researchers have argued that the onus is on the scientific community to generate methods to assess fairness (Herrala and Goel 2016; Lawrence and Reder 2019). Peer-to-peer comparisons also potentially create pressure for ambitious NDCs (Aldy et al. 2017).” [vetgedrukt door ons]

3. Vraagstuk van tegengaan van klimaatverandering in de rechtspraak

In het Urgenda-arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de concrete invulling van de klimaatverplichtingen van een Staat in beginsel behoort tot het politieke domein, maar dat onder omstandigheden sprake kan zijn van zodanig duidelijke opvattingen, afspraken en/of consensus in internationaal verband over de verdeling van maatregelen over landen, dat de rechter kan vaststellen wat in elk geval, naar zeer breed gedragen en mede in de klimaatwetenschap gefundeerde opvatting van staten en internationale organisaties, is aan te merken als de minimale ‘fair share’ van de Staat (r.o. 6.3). De Hoge Raad gaat uit van een reductiepercentage van 25-40% in 2020 voor Nederland (zoals neergelegd in bijlage II van de Effort Sharing Decision voor Annex I-landen) en gaat ervan uit dat dit percentage overeenstemt met de mogelijkheden en verantwoordelijkheden van Nederland (r.o. 7.3.4). Daardoor heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de ondergrens van de verplichting van Nederland een reductiepercentage van 25% in 2020 inhoudt. Over welk reductiepad de Nederlandse overheid moet volgen na 2020 heeft de Hoge Raad zich niet uitgelaten.

In de klimaatzaak Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. tegen Zwitserland bij het EHRM (applicatienummer 53600/20) wijzen verzoekers onder meer op bevindingen van Climate Action Tracker over de fair share van Zwitserland. De Climate Action Tracker had namelijk geconcludeerd dat Zwitserland alleen aan zijn fair share kon voldoen door de uitstoot van broeikasgassen ver onder de nul in te reduceren: “[…] that to do its fair share to limit global warming to 1.5oC, Switzerland had to reduce its GHG emissions to significantly below zero by 2030 (r.o. 78). Het EHRM is echter terughoudend en gaat niet (uitgebreid) in op de omvang van de fair share van Zwitserland. Het EHRM concludeert dat Zwitserland niet voldoet aan zijn klimaatverplichtingen omdat de Zwitserse CO2-wet van 2011 ontoereikend was en in de Zwitserse klimaatwet van 2022 concrete maatregelen ontbraken. Overigens speelt in het oordeel van het EHRM wel een rol dat Zwitserland onder haar huidige beleid in 2034 haar resterende koolstofbudget zou uitputten, waarbij het EHRM verwijst naar de billijkheidsbenadering equal per capita emissions en naar het billijkheidsbeginsel van gezamenlijke, doch verschillende verantwoordelijkheden: 

“569. […] In a scenario with a 34% reduction in CO2 emissions by 2030 and 75% by 2040, Switzerland would have used the remaining budget by around 2034 (or 2030 for an 83% change). Thus, under its current climate strategy, Switzerland allowed for more GHG emissions than even an “equal per capita emissions” quantification approach would entitle it to use. 

571. […] the principle of common but differentiated responsibilities under the UNFCCC and the Paris Agreement […]. This principle requires the States to act on the basis of equity and in accordance with their own respective capabilities. Thus, for instance, it is instructive for comparative purposes that the European Climate Law provides for the establishment of indicative GHG budgets” 

De equal per capita emissions benadering is een van de billijkheidsbenaderingen die volgens de klimaatwetenschap kan dienen als grondslag voor een reductieverplichting zoals uit het navolgende blijkt. Met deze benadering wordt het resterende carbonbudget gelijk verdeeld over de wereldbevolking. Dit betekent dat het carbonbudget per land wordt bepaald door het aantal inwoners vermenigvuldigd met het per individu beschikbare budget. In de volgende paragraaf bespreken wij de klimaatzaak Bonaire en Greenpeace tegen Nederland, waar de verschillende billijkheidsbenaderingen uit de klimaatwetenschap worden besproken.

4. Lopende klimaatprocedures

In een aantal lopende procedures krijgt het vraagstuk omtrent de omvang van de verplichting van een Staat om klimaatverandering tegen te gaan en het bijhorende reductiepad van broeikasgassen een (centrale) rol. Hierna bespreken wij 1) de klimaatzaak Bonaire en Greenpeace tegen Nederland, 2) de zaak VZW Klimaatzaak en anderen tegen België en 3) de adviesvraag van de Republiek Vanuatu bij het Internationaal Gerechtshof.

1. Klimaatzaak Bonaire en Greenpeace tegen Nederland

In de klimaatzaak Bonaire en Greenpeace tegen Nederland stellen acht inwoners van Bonaire en Greenpeace Nederland dat de Nederlandse Staat een onrechtmatige daad begaat door een gebrek aan effectief klimaatbeleid. Ze vorderen kortgezegd enerzijds adequate bescherming van (de inwoners van) Bonaire tegen de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie), en anderzijds dat Nederland zijn reductiepaden van nationale emissie van broeikasgassen moet aanscherpen (mitigatie). Zij stellen dat het huidige Nederlandse klimaatbeleid niet voldoet aan wat minimaal als fair share verplichting van Nederland kan worden aangemerkt en dat Nederland zijn fair share in de mondiaal noodzakelijke reductieopgave moet nemen gezien zijn historische emissies. 

De Staat moet volgens eisers alle maatregelen treffen om de nationale emissie van broeikasgassen te reduceren. Daarvoor vorderen zij primair dat de nationale emissies uiterlijk in 2030 tot netto-nul zijn gereduceerd, subsidiair een (netto) emissiereductie in 2030 van 95% ten opzichte van de Nederlandse uitstoot in 1990 en meer subsidiair een (netto) emissiereductie in 2033 van 94%, waaronder een 100% CO2 reductie, in 2033 ten opzichte van 1990 (pagina 211). Binnen deze emissiereductiedoelen worden de nationale emissies verminderd met de door Nederlandse internationale klimaatfinanciering gerealiseerde emissiereductie in het buitenland die aan Nederland kan worden toegerekend). Deze vorderingen gaan verder dan de huidige ambitie van de Nederlandse overheid die neerkomt op netto klimaatneutraal zijn in 2050. 

Voor de berekening van de fair share baseren eisers zich op inzichten ontwikkeld in de klimaatwetenschap. Zij noemen onder meer het Onderzoek van Rajamani e.a. (2021), het Rapport van het International Institute for Applied Systems Analyses (IIASA) (2023), het Rapport van NewClimate Institute (2022) en de website van Climate Action Tracker (2021), waaruit eisers de volgende uitgangspunten halen:

• Van rijke landen mag relatief meer worden verwacht dan van arme landen. Dit volgt volgens eisers uit de billijkheidsbeginselen equity en common but differentiated responsibilities (‘CBDR’). Deze twee beginselen zijn in het onderzoek van Rajamani en anderen geïdentificeerd als ‘eerlijkheidsbeginselen die geborgd zijn in het internationaal recht’ (overigens samen met de beginselen sustainable development, special circumstances, do not harm en precaution). De beginselen equity en common but differentiated responsibilities rechtvaardigen volgens eisers het verschil in verantwoordelijkheid: landen hebben in verschillende mate bijgedragen aan klimaatschade door huidige, historische en te verwachten uitstoot, waardoor zij ook een verschillende mate van verantwoordelijkheid dragen (randnummer 26.3).
• Langetermijndoel van 1.5°C is bepalend voor het resterende mondiale carbonbudget dat moet worden verdeeld. Daarbij geven eisers aan dat de IPCC scenario’s niet als basis moeten dienen voor de verdeling van de klimaatinspanning, omdat het IPCC geen rekening houdt met ‘eerlijkheidsbeginselen’ (randnummer 26.8). 
• Een land moet een zo hoog mogelijke ambitie in acht nemen, ondanks dat de bijdrage van een land afhangt van de specifieke omstandigheden van dat land. Eisers wijzen er op dat dit ook ten grondslag ligt aan de methodologie waar de Climate Action Tracker van uitgaat (randnummer 26.10). 
• Als de Staat niet deugdelijk motiveert waarom de eigen bijdrage voldoet aan de eerlijkheidsbeginselen kan dat op zichzelf aanleiding zijn voor het oordeel dat geen sprake is van een fair share. Eisers wijzen er op dat dit in het Urgenda-arrest uitdrukkelijk is vastgesteld (randnummer 26.12). 
• Effort sharing approaches die niet kunnen dienen als grondslag voor de reductieverplichting zijn ‘grandfathering’ en ‘least-cost’. Dit volgt volgens eisers uit het onderzoek van Rajamani en anderen, omdat de benaderingen ‘Grandfathering’ (verdeling koolstofbudget naar rato van eerdere uitstoot) en ‘least-cost’ (reductieverplichting aan de hand van kosteneffectiviteit) geen rekening zouden houden met de beginselen van equity en CBDR en niet in lijn zouden zijn met de uitgangspunten van het VN-Klimaatverdrag en het Parijs Akkoord (randnummer 26.16). 
• Effort sharing approaches die kunnen dienen als grondslag voor de reductieverplichting zijn ‘responsibility’, ‘capability’ en ‘equal per capita emissions’. Deze benaderingen zijn volgens het onderzoek van Rajamani en anderen wel geborgd in één of meerdere principes van het internationaal recht, zo stellen eisers. Responsibility houdt in dat landen met een hogere historische uitstoot krijgen naar rato een relatief klein deel van het resterende budget, capability houdt in dat landen met een hogere welvaart kunnen meer bijdragen en moeten dat ook doen, en equal per capita emissions houdt in het resterende carbonbudget gelijk verdelen over de wereldbevolking (randnummer 26.18). 
• Als ieder land de meest gunstige effort sharing approach zou kiezen raakt het 1.5°C doel uit zicht. De fair share van een Staat is afhankelijk van de effort sharing approach die wordt gebruikt om die fair share te berekenen. Eisers geven aan dat bijvoorbeeld de equal per capita benadering voor een land met hoge (historische) uitstoot leidt tot een aanzienlijk gunstiger resultaat dan wanneer de fair share van dat land op basis van historische verantwoordelijkheid wordt berekend (randnummer 26.19).

Eisers concluderen dat zelfs als Nederland zijn fair share uitsluitend op basis van een per capita benadering zou berekenen, de Nederlandse emissies in 2033 met tenminste 94% ‘netto’ moeten zijn gereduceerd. Dit volgt volgens eisers uit de verschillende rapporten met fair share analyses. Benaderingen die zowel rekening houden met historische uitstoot en capaciteit om bij te dragen, als met per capita benaderingen leiden tot een reductie van 95% en benaderingen die zijn gebaseerd op (uitsluitend) historische uitstoot en/of capaciteit concluderen dat het voor Nederland beschikbare carbonbudget al op is (randnummer 26.60).

2. VZW Klimaatzaak en anderen tegen België

In de Belgische zaak van belangenorganisatie VZW Klimaatzaak e.a. tegen België gaat het Brusselse Hof van Beroep (Hof) in op de omvang van de fair share van België. 

In deze zaak stellen verzoekers dat de Belgische overheden een ambitieuzer klimaatbeleid moeten voeren. Verzoekers gaan expliciet in op de fair share van België en stellen dat de overheden hadden moeten kiezen voor een vermindering van de broeikasgasemissies van 81% (secundair 61%) in 2030 ten opzichte van 1990. Zij verwijzen eveneens naar het onderzoek van Rajamani en stellen dat ontwikkelde Staten, wier historische verantwoordelijkheid groot is en wier BBP per hoofd van de bevolking hoog is, in feite al hun eerlijke deel van de emissies hebben verbruikt en in principe vanaf 2030 ‘netto’ zouden moeten stoppen met uitstoten (r.o. 186). Op basis van de billijkheidsbenadering van gelijkheid van emissies per inwoner, dat volgens verzoekers ‘minimaal in overeenstemming is met de billijkheid’, is het percentage van 81% minder broeikasgasemissies in 2030 ten opzichte van 1990 door verzoekers vastgesteld. Op basis van de billijkheidsbenadering grandfathering is het percentage van 61% minder broeikasgasemissies in 2030 ten opzichte van 1990 door verzoekers opgesteld, wat volgens verzoekers het “minimum minimorum” is om de klimaatnood effectief aan te pakken en buiten elke beoordelingsmarge valt (r.o. 189).

Het Hof is echter terughoudend en geeft aan dat het beginsel van machtenscheiding het Hof verbiedt om een reductiepercentage van broeikasgassen vast te stellen dat het wenselijk of billijk acht in het licht van de historische verantwoordelijkheid van België voor de uitstoot van broeikasgassen. Het Hof kan enkel beoordelen of de Staat voldoende passende en redelijke maatregelen heeft genomen, rekening houdend met de kennis die op dat moment beschikbaar was (r.o. 190). Gelet op het gebrek aan politieke consensus over welke verdeelsleutel ‘billijk’ is kan het Hof verder enkel rekening houden met een verdeelsleutel die het minst beperkend is voor de Staat (r.o. 192). 

Op grond van de beste beschikbare klimaatwetenschap, het voorzorgsbeginsel en internationale politieke consensus, kan het Hof in dit geval niet concluderen dat alleen een scenario van een vermindering van de broeikasgasemissies van 61% in 2030 ten opzichte van 1990 verenigbaar zou zijn met de verplichtingen die de Staat heeft op grond van artikelen 2 en 8 EVRM (r.o. 195 en r.o. 214). Het Hof overweegt dat gezien (i) de consensus binnen de Europese Unie om broeikasgasemissies tegen 2030 met minstens 55% te verminderen ten opzichte van 1990 en (ii) het feit dat de Belgische Staat zich in een gunstigere positie bevindt dan veel andere Europese Staten wat betreft zijn vermogen om bij te dragen, er geen twijfel bestaat dat de reductie van 55% een minimum is als het land zijn verplichtingen inzake de bescherming van mensenrechten wil nakomen (r.o. 202). 

Het Hof deed op 30 november 2023 uitspraak, oordeelde dat het klimaatbeleid van de federale Staat en het Brusselse en Vlaamse gewest onrechtmatig is en legde een gerechtelijk bevel op om minimaal 55% broeikasgasemissiereductie te realiseren in 2030. Op 18 april 2024 heeft het Vlaamse gewest (als enige) cassatieberoep aangetekend. 

3. Adviesvraag Republiek Vanuatu bij Internationaal Gerechtshof 

Op 29 maart 2023 heeft het Internationaal Gerechtshof (IGH) het verzoek onder leiding van eilandstaat Vanuatu aangenomen om advies uit te brengen over de verplichtingen van Staten op het gebied van klimaatverandering en wat de juridische gevolgen van deze verplichtingen zijn. In het verzoek wordt specifiek gevraagd om een advies over de verantwoordelijkheid die Staten dragen ten aanzien van (kwetsbare) Staten, waaronder in het bijzonder kleine eilandstaten in ontwikkeling, en ten aanzien van huidige en toekomstige generaties die worden getroffen door de nadelige gevolgen van klimaatverandering. 

Tot 15 augustus 2024 hadden Staten tijd om schriftelijke reacties in te dienen. Van deze mogelijkheid hebben 62 landen gebruik gemaakt. De eerste openbare zitting in deze zaak staat gepland op 2 december 2024. 

5. Tot slot: wat zijn de mogelijke gevolgen voor bedrijven?

In de besproken procedures wordt de vraag gesteld of ontwikkelde landen gelet op hun fair share niet al (veel) eerder dan in 2050 klimaatneutraal moeten zijn. Hoewel deze procedures tegen overheden worden gevoerd, zijn zij ook van belang voor ondernemingen, aangezien deze procedures de overheid kunnen dwingen tot het treffen van strengere maatregelen. Indien de rechter concreet oordeelt dat klimaatneutraliteit eerder moet worden bereikt (dan 2050), kan dit resulteren in verscherpte regelgeving en reductieverplichtingen voor bedrijven. Het is dus van belang voor overheden en bedrijven om deze procedures in de gaten te houden.