CBAM: de verplichtingen die nu en straks gelden voor importeurs van bepaalde koolstof-intensieve goederen

Inleiding

Per 1 oktober 2023 is het Carbon Border Adjustment Mechanism (oftewel: CBAM) in werking getreden. Het systeem voor koolstofcorrectie aan de grens, opgenomen in Verordening 2023/956 (de CBAM-verordening), is onderdeel van het 'Fit for 55' wetgevingspakket van de Europese Unie. Voor het importeren van bepaalde koolstof-intensieve goederen moeten importeurs vanaf 2026 CBAM-certificaten kopen en inleveren. In dit blog bespreken we het doel van het CBAM, wat de verplichtingen onder het CBAM inhouden, hoe die geleidelijk worden ingevoerd en op welke wijze overtredingen van die verplichtingen kunnen worden gehandhaafd. 

Waarom is het CBAM ingevoerd?

Het doel van het systeem is een gelijkwaardige koolstofbeprijzing van producten binnen de EU en geïmporteerde producten. Hiermee wil de Europese wetgever het risico op koolstoflekkage – het verplaatsen van koolstof-intensieve productie naar landen buiten de EU – verminderen. Koolstoflekkage ondermijnt immers de emissiereductiedoelstellingen van de EU, omdat de mondiale uitstoot van broeikasgassen daarmee niet afneemt maar verplaatst naar andere landen. De huidige methode om het risico op koolstoflekkage tegen te gaan is de toewijzing van gratis emissierechten onder het Europees emissiehandelssysteem (ETS). Onder het ETS moeten bedrijven met een broeikasgasinstallatie emissierechten inleveren voor de uitstoot van broeikasgassen die vrijkomen bij de activiteiten die ze verrichten of producten die ze maken. Dit betreft nu voornamelijk bedrijven in de industrie maar dit wordt uitgebreid naar meerdere sectoren (zie ons blog over de uitbreiding van het ETS naar gebouwen, wegvervoer en maritiem vervoer). Het produceren van producten en uitvoeren van activiteiten waarvan wordt geacht dat zij een koolstofweglekrisico lopen, staan op een zogeheten carbon leakage list. Voor deze activiteiten worden gedeeltelijk gratis emissierechten toegewezen. Voor activiteiten of producten waar dit risico niet speelt moeten bedrijven alle emissierechten kopen op de veiling. De Europese wetgever meent dat het gratis toewijzen van emissierechten de werking van het ETS – dat een hoge emissieprijs beoogt waarmee een CO2-lage productie wordt gestimuleerd – verzwakt. Het CBAM vervangt dit systeem met een andere wijze om het koolstofweglekrisico tegen te gaan: door het betalen van een 'koolstofprijs' (via een CBAM-certificaat) voor de invoer van bepaalde, koolstof-intensieve goederen in de EU. Onder het ETS wordt de toewijzing van gratis emissierechten de komende jaren daarom geleidelijk afgebouwd, terwijl de verplichtingen onder het CBAM geleidelijk worden ingevoerd.

Voor welke goederen geldt het CBAM?

De goederen die onder het CBAM vallen (CBAM-goederen) zijn: ijzer en staal, cement, elektriciteit, meststoffen, aluminium en waterstof. Uit de considerans bij de CBAM-verordening volgt dat de Europese wetgever vooral basismaterialen en basisproducten onder het systeem wil brengen. Niet elk product dat bijvoorbeeld een klein aandeel aluminium bevat zal dus bij het importeren onder het CBAM vallen. Het gaat om de ruwe grondstof en basismaterialen, zoals onder andere buizen, pijpen en platen van aluminium. Het is interessant dat elektriciteit onder het CBAM valt. Onder het ETS staat elektriciteit niet op de carbon leakage list en ontvangen elektriciteitsproducenten geen gratis emissierechten. Elektriciteit kun je niet gemakkelijk over lange afstanden vervoeren en wordt meestal geproduceerd dichtbij de plek waar het wordt gebruikt. Toch vindt de Europese wetgever het belangrijk om elektriciteit onder het CBAM te brengen, omdat elektriciteitsproductie verantwoordelijk is voor 30 % van de broeikasgasemissies én omdat in toenemende mate elektriciteitsnetten van de EU zijn verbonden aan buurlanden. Wij verwachten dat de Europese wetgever hier onder andere doelt op elektriciteitsverbindingen met het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen. In het geval elektriciteit niet onder het CBAM valt, zou dit ertoe kunnen leiden dat bedrijven meer elektriciteit via die netten importeren vanuit niet EU-landen, en er alsnog sprake is van koolstoflekkage.

Voor welke emissies die vrijkomen bij de productie van CBAM-goederen geldt het CBAM?

Voor het invoeren van CBAM-goederen moet een importeur straks CBAM-certificaten inleveren. Eén CBAM-certificaat stemt overeen met één ton CO2-equivalent aan 'ingebedde emissies' in die goederen. Ingebedde emissies zijn zowel directe emissies die bij het productieproces van de goederen vrijkomen, als indirecte emissies die vrijkomen bij de productie van de elektriciteit die in de productieprocessen wordt gebruikt. Voor ijzer en staal, aluminium en waterstof worden alleen de directe emissies meegenomen bij de ingebedde emissies. De Europese wetgever kiest hiervoor omdat voor de producenten van die goederen binnen de EU financiële regelingen gelden ter compensatie van de indirecte emissiekosten die als gevolg van hoge elektriciteitsprijzen worden doorberekend. In Nederland is hier ook een subsidieregeling voor: de indirecte kostencompensatie ETS. Als indirecte emissies voor ingevoerde producten wel worden meegerekend bij het bepalen van de hoeveelheid CBAM-certificaten dat moet worden ingekocht, terwijl de kosten voor indirecte emissies binnen Nederland worden gecompenseerd, zou dat tot een ongelijk speelveld leiden dat producenten binnen de EU bevoordeelt. 

Wat zijn de verplichtingen onder het CBAM?

1. Verplichtingen gedurende de overgangsperiode tot eind 2025

Van 1 oktober 2023 tot en met 31 december 2025 geldt de overgangsperiode, waarin de rapportageverplichting geldt en de verplichting voor importeurs om een status tot 'toegelaten CBAM-aangever' aan te vragen.

(i) De rapportageverplichting

Tijdens de overgangsperiode geldt een rapportageverplichting voor de importeurs die CBAM-goederen in de EU invoeren. Het Douanewetboek van de Unie kent geen eigen definitie van importeur. De CBAM-verordening definieert een "importeur" als "de persoon die in eigen naam en voor eigen rekening een douaneaangifte voor het in het vrije verkeer van goederen indient of, indien de douaneaangifte wordt ingediend door een indirecte douanevertegenwoordiger, de persoon namens wie een dergelijke aangifte wordt ingediend". 

Importeurs moeten uiterlijk één maand na het einde van elk kwartaal een zogeheten CBAM-rapport indienen. Voor het laatste kwartaal van 2023, moet het rapport dus voor eind januari 2024 zijn ingediend. Indiening gebeurt bij de Europese Commissie, via een online-systeem. In het CBAM-rapport moet de importeur – kort samengevat – opnemen i) hoeveel goederen die onder het CBAM vallen zijn geïmporteerd, ii) wat de totale hoeveelheid ingebedde emissies is die bij de productie van die goederen is vrijgekomen en iii) wat de koolstofprijs is die in het land van oorsprong verschuldigd is voor de ingebedde emissies in de geïmporteerde goederen. De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa), het bevoegd gezag voor het CBAM, kondigt op haar website aan dat voor de eerste rapportages minder strenge eisen gelden vanwege de beperkte voorbereidingstijd op dit systeem. Deze soepelere eisen houden onder andere in dat importeurs de eerste twee CBAM-rapporten nog tot 1 augustus 2024 mogen aanvullen en wijzigen en bij de eerste drie (en vijf) CBAM-rapporten op verschillende wijzen mogen afwijken van de in de CBAM-verordening voorgeschreven methode voor het bepalen van de emissies. 

(ii) De toelatingsaanvraag 

Tijdens de overgangsperiode moet de importeur de status van 'toegelaten CBAM-aangever' aanvragen (de toelatingsaanvraag). De importeur moet deze status vóór het einde van de overgangsperiode verkrijgen zodat hij vanaf 1 januari 2026 CBAM-goederen in de EU kan blijven invoeren. De aanvraag van deze status kan vanaf 1 januari 2025 worden gedaan door middel van het indienen van de toelatingsaanvraag via het CBAM-register.

De NEa zal de status van toegelaten CBAM-aangever in beginsel verlenen als de aanvrager i) in de vijf jaar voorafgaand aan het jaar van de aanvraag niet betrokken is geweest bij een ernstige overtreding of herhaalde overtredingen van douanewetgeving, belastingvoorschriften of regels inzake marktmisbruik, ii) de aanvrager kan aantonen dat hij financieel en operationeel in staat is om aan zijn verplichtingen uit hoofde van de CBAM-Verordening te voldoen en iii) is gevestigd in de lidstaat waar de aanvraag is ingediend en iv) een EORI-nummer heeft (registratie- en identificatienummer van marktdeelnemer).

2. Verplichtingen vanaf 1 januari 2026

Vanaf 2026 geldt i) de verplichting om CBAM-certificaten te kopen en in te leveren, ii) de verplichting om een CBAM-aangifte te doen en iii) een bijkomende administratieve verplichting.

(i) CBAM-certificaten kopen en inleveren

Vanaf 1 januari 2026 moeten importeurs van CBAM-goederen, de toegelaten CBAM-aangevers, CBAM-certificaten kopen en inleveren. Zoals besproken staat één CBAM-certificaat gelijk aan één ton CO2-equivalent aan ingebedde emissies in de goederen. Toegelaten CBAM-aangevers moeten dus één certificaat inleveren voor elke ton CO₂ die wordt uitgestoten bij de productie van de geïmporteerde goederen. Het inleveren van CBAM-certificaten gebeurt via het beschikbaar stellen van de certificaten in een CBAM-register, waarna de Europese Commissie de certificaten afschrijft. Als producenten van de goederen al koolstofkosten hebben betaald in een land buiten de EU, kan de importeur verzoeken om het aantal in te dienen CBAM-certificaten te verminderen. De prijs van een CBAM-certificaat is afgestemd op de prijs van een emissierecht onder het ETS. De prijs is in feite het verschil tussen de prijs van een CBAM-goed dat binnen de EU wordt geproduceerd (inclusief de emissiekosten onder het ETS) en de prijs van een CBAM-goed dat buiten de EU wordt geproduceerd (zonder die emissiekosten). Om de actuele ETS-prijs te bepalen wordt gekeken naar het wekelijkse gemiddelde van de slotprijzen van emissierechten op het veilingplatform van het ETS. 

Op kwartaalbasis moet minimaal 80% van de totale hoeveelheid CBAM-goederen geïmporteerd door een toegelaten CBAM-aangever gedekt zijn door CBAM-certificaten. CBAM-certificaten kunnen niet worden verhandeld: het CBAM voorziet expliciet niet in een handelssysteem. Dat zou immers het systeem ondermijnen, omdat daarmee de prijs van een CBAM-certificaat niet per definitie meer aansluit bij de actuele ETS-prijs. Wel kan de NEa maximaal een derde van het aantal aangekochte CBAM-certificaten terugkopen, als de toegelaten CBAM-aangever te veel CBAM-certificaten heeft aangekocht. Certificaten die hierna overblijven worden automatisch – en zonder vergoeding – geannuleerd op 30 juni van het jaar volgend op hun aankoop. Ook op deze wijze waarborgt het systeem dat de prijs van een CBAM-certificaat aansluit bij de ETS-prijs, en niet op één moment certificaten kunnen worden ingekocht als buffer voor de komende jaren. 

(ii) Aangifteverplichting

Naast het inleveren van CBAM-certificaten moet de toegelaten CBAM-aangever jaarlijks een CBAM-aangifte indienen. Deze aangifte moet uiterlijk 31 mei, volgend op het jaar waarvoor de aangifte wordt gedaan, via het CBAM-register worden ingediend. De toegelaten CBAM-aangever moet de eerste CBAM-aangifte uiterlijk 31 mei 2027 indienen voor het jaar 2026. De CBAM-aangifte moet de volgende informatie bevatten:

• de totale hoeveelheid van elk type CBAM-goed dat gedurende het voorgaande kalenderjaar is ingevoerd; 

• de ingebedde en geverifieerde emissies per geïmporteerd CBAM-goed, uitgedrukt in CO₂-emissies per megawattuur of ton;

• het aantal in te leveren CBAM-certificaten; en

• een kopie van het verificatieverslag van een geaccrediteerde verificateur.

(iii) Administratieve verplichting

De toegelaten CBAM-aangever moet tot slot ook een administratie bijhouden van alle relevante informatie die nodig is om de ingebedde emissies te kunnen berekenen. Deze gegevens moeten voldoende nauwkeurig zijn om i) geaccrediteerde verificateurs in staat te stellen de ingebedde emissies te controleren en ii) de bevoegde autoriteit in staat te stellen de CBAM-aangifte te beoordelen en indien nodig te herzien. De toegelaten CBAM-aangever moet deze gegevens vier jaar bewaren na het kalenderjaar waarin de desbetreffende CBAM-aangifte werd opgesteld.

Hoe wordt het CBAM in Nederland ingevoerd?

Het CBAM is zoals besproken opgenomen in de CBAM-verordening. Een verordening heeft rechtstreekse werking in de lidstaten van de EU en hoeft daarom niet te worden geïmplementeerd in nationale wetgeving. Met andere woorden: de verplichtingen uit de CBAM-verordening zijn direct van toepassing op importeurs. Wel is de rapportageverplichting sinds 6 december 2023 opgenomen in het nieuwe artikel 16c.1 van Hoofdstuk 16c van de Wet Milieubeheer. De handhavingsgrondslagen bij overtreding van dit artikel zijn opgenomen in Hoofdstuk 18 van de Wet Milieubeheer.

Welke handhavingsmogelijkheden zijn er bij overtredingen van het CBAM?

De NEa is belast met de handhaving van de verplichtingen onder het CBAM. Hieronder maken wij onderscheid tussen handhaving van de rapportageverplichting (die nu geldt) en de inleververplichting (die vanaf 2026 geldt).

(i) De rapportageverplichting

De CBAM-rapporten moeten zoals besproken door de importeurs worden ingediend bij de Europese Commissie. De controle van ingevoerde goederen wordt uitgevoerd aan de grens door de douane. Met de inwerkingtreding van het CBAM moet de douane de Europese Commissie, via aangiftes tot invoer, informeren over de CBAM-goederen die worden ingevoerd. De Europese Commissie controleert de CBAM-rapporten aan de hand van deze informatie. De Europese Commissie licht vervolgens de nationale autoriteiten in, waaronder de NEa, als er sprake is van onjuistheden of onvolledige CBAM-rapporten.

In het geval een importeur niet aan de rapportageverplichtingen voldoet, kan de NEa een last onder dwangsom of een boete opleggen. De maximale boetehoogte is in beginsel € 450 000 per overtreding. In het geval de omzet van de betrokken onderneming meer dan € 4 500 000 bedraagt (in het jaar voordat de overtreding is begaan), is de maximale boetehoogte 10% van die omzet. 

Op haar website licht de NEa toe dat zij niet direct over zal gaan tot handhaving. De NEa kondigt zelf aan bij onjuistheden of onvolledigheden eerst een correctieprocedure te starten om het ontbrekende CBAM-rapport alsnog te ontvangen of een CBAM-rapport te laten aanvullen of wijzigen. Als de importeur hier onvoldoende gehoor aan geeft, zal de NEa overgaan tot handhaving. 

(ii) De inleververplichting

In het geval de toegelaten CBAM-aangever niet voor 31 mei het aantal CBAM-certificaten inlevert dat hij verschuldigd is, legt het bevoegd gezag (de NEa in dit geval) een boete op. Dit volgt uit de CBAM-verordening. De CBAM-verordening biedt de NEa hierin geen discretionaire bevoegdheid: als deze overtreding plaatsvindt moet een boete worden opgelegd. Voor de hoogte van de boete sluit de Europese wetgever aan bij de boete die wordt opgelegd in het geval onder het ETS niet voldoende emissierechten zijn ingeleverd. Ook in het geval een persoon, die niet een toegelaten CBAM-aangever is, CBAM-goederen invoert, schrijft de CBAM-verordening voor dat het bevoegd gezag een boete oplegt. De wetgever heeft nog geen wetsvoorstel ingediend om deze handhavingsmogelijkheden op te nemen in nationale wetgeving, waarschijnlijk omdat de inleverplicht pas per 2026 geldt.

Ten slotte

Voor importeurs van CBAM-goederen (cement, elektriciteit, meststoffen, ijzer en staal, aluminium en waterstof) komen er de komende jaren veel verplichtingen bij. Sinds 1 oktober 2023 geldt een rapportageverplichting en gedurende de overgangsperiode moet de importeur een toelatingsaanvraag indienen. Met de rapportageverplichting krijgen de importeurs van CBAM-goederen nu vast inzicht in de hoeveelheid ingebedde emissies in de goederen die zij importeren. Per 2026 moet de toegelaten CBAM-aangever CBAM-certificaten inleveren voor de ingebedde emissies die bij de productie van de CBAM-goederen zijn vrijgekomen. Ook moet de CBAM-aangever aangifte doen en een nauwkeurige administratie bijhouden.