Afdeling stelt grens aan opleggen duurzaamheidseisen via zorgplicht of milieuvergunning aan bedrijven

Deze milieugevolgen kunnen niet worden toegerekend aan een inrichting. Niet op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ("Wabo"), en daarmee ook niet op basis van de algemene zorgplicht ingevolge de Wet milieubeheer ("Wm"). Hiermee stelt de Afdeling een grens aan de ruime invulling van de zorgplicht die bestuursorganen hanteren als algemene grondslag om duurzaamheidseisen op te leggen aan bedrijven. In dit blogbericht bespreken wij wat dit betekent voor de praktijk en kijken wij vooruit naar de Omgevingswet.

Een geheel vervoerstraject kan niet worden gereguleerd via vergunningvoorschriften op basis van de Wabo

Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de gevolgen voor het milieu van verkeer van en naar de inrichting niet aan de inrichting worden toegerekend, indien dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Op basis hiervan kan verkeer uitsluitend worden toegerekend aan de inrichting indien het verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag zich onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. De Afdeling merkt zelfstandig op dat dit niet alleen geldt voor geluidhinder, maar ook voor trilling- en stofhinder.

Voorgaande houdt, aldus de Afdeling, in dat alleen verkeer van en naar de inrichting over slechts een relatief beperkte afstand aan het in werking zijn van een inrichting kan worden toegerekend en daarmee gevolgen voor het milieu kan hebben. Het is daarom niet mogelijk om met een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo te worden verplicht tot het onderzoeken of treffen van maatregelen ter beperking van emissies van het verkeer van en naar de inrichting over het gehele vervoerstraject.

Reikwijdte algemene zorgplicht voor het milieu strekt niet verder dan wat had gepast binnen vergunningvoorschriften

Onder de noemer "overigens…" gaat de Afdeling vervolgens eigenstandig in op de Handreiking Vervoersmanagement, uit welke koker de ter discussie voorliggende vergunningvoorschriften afkomstig zijn. Het betreft een Handreiking die is opgesteld en gepubliceerd door InfoMil (onderdeel van Rijkswaterstaat, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) en waarnaar door verschillende omgevingsdiensten wordt verwezen bij het opleggen van dergelijke vervoersvoorschriften.

In de betreffende Handreiking wordt verwezen naar de algemene zorgplichtbepaling van artikel 1.1a van de Wm. De Handreiking stelt dat indien geen voorschriften aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, een toezichthouder voor handhaving terugvalt op deze zorgplicht. De Afdeling is het hiermee niet eens. Zij verwijst naar haar vaste jurisprudentie en overweegt dat voor een inrichting de geldende omgevingsvergunning bepalend is voor de reikwijdte van de zorgplicht. Indien een bevoegd gezag strengere eisen dan de vergunning wil opleggen in verband met de bescherming van het milieu, dan dient zij die in voorschriften aan de vergunning te verbinden. Indien de gewenste voorschriften niet aan de vergunning kunnen worden verbonden, omdat de Wabo en Wm geen grondslag bieden voor het stellen van vergunningvoorschriften die betrekking hebben op niet aan de inrichting toerekenbare milieugevolgen (zoals in dit geval met betrekking tot het gehele vervoerstraject) dan kan ook niet worden gehandhaafd op basis van de zorgplicht. Op basis hiervan kan ook de conclusie worden getrokken dat handhaving wegens overtreding van (alleen) de zorgplicht niet mogelijk is, maar enkel nog via vergunningvoorschriften.

De Afdeling voegt hier bovendien nog aan toe dat haar vaste jurisprudentie ter zake ook geldt voor niet-vergunningplichtige inrichtingen. Voor deze inrichtingen wordt op basis van het Activiteitenbesluit een soortgelijke definitie gehanteerd voor het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu met betrekking tot verkeer van en naar de niet-vergunningplichtige inrichting (artikel 2.1, lid 1, jo. lid 1, aanhef en onder k, van het Activiteitenbesluit).

Relevantie voor de praktijk

Deze uitspraak kan ruimer worden opgevat dan voorliggende verplichting met betrekking tot vervoersmanagement. In de praktijk zien wij dat omgevingsdiensten bij het opleggen van vergunningvoorschriften en handhaving ten aanzien van verschillende milieuaspecten en duurzaamheidseisen zich regelmatig baseren op gepubliceerde handreikingen of websites (zonder wettelijke status) die veelal als grondslag de algemene zorgplicht op basis van de Wm of het Activiteitenbesluit hanteren. Dat dergelijke duurzaamheidseisen aan bedrijven worden gesteld is vanuit maatschappelijk oogpunt een positieve ontwikkeling. Echter, thans resulteert het in algemene en ruime vergunningvoorschriften of handhavingsverzoeken, gebaseerd op een algemene, onduidelijke zorgplicht, die voor bedrijven lastig zijn te overzien en na te leven.

Deze uitspraak van de Afdeling laat zien dat deze gang van zaken niet zonder meer is toegestaan. Een bepaalde verplichting opleggen, of handhaven, onder de noemer van "milieubescherming" is enkel mogelijk als dergelijke vereisten ook via de omgevingsvergunning of het Activiteitenbesluit opgelegd hadden kunnen worden aan de inrichting. Mocht de overheid strengere eisen willen opleggen aan inrichtingen, dan dient zij dit te reguleren via wet- en regelgeving en niet via algemene, open normen.

Vooruitblik: de zorgplicht onder de Omgevingswet

Ten slotte merken wij op dat de zorgplicht onder de Omgevingswet straks anders wordt vormgegeven. De Omgevingswet (en onderliggende regelgeving) kent niet alleen een algemene zorgplicht, maar ook een specifieke zorgplicht. De algemene zorgplicht geldt niet als er een specifieke zorgplicht of gedetailleerde specifieke regels gelden. Dat is een verschil met de specifieke zorgplicht. Die blijft van toepassing, ook als er gedetailleerde specifieke regels gelden zoals algemene regels of vergunningvoorschriften. Parallel aan de vergunningvoorschriften blijft nadrukkelijk een specifieke zorgplicht gelden.

Wij merken op dat in het Besluit activiteiten leefomgeving ("Bal") onder artikel 2.2, eerste lid, onder c, een limitatieve opsomming staat opgenomen met wat wordt verstaan onder "beschermen van het milieu". Hier wordt (onder 5) genoemd: "het voorkomen of beperken van geluidhinder, trillinghinder, lichthinder en geurhinder". In de nota van toelichting (p. 569) staat vervolgens expliciet opgenomen dat onder de limitatieve opsomming in artikel 2.2 niet de milieugevolgen vallen van het vervoer van werknemers, bezoekers of goederen van en naar de activiteit. Deze gevolgen zouden er alleen onder kunnen vallen, als een bepaalde vervoersactiviteit expliciet als milieubelastende activiteit wordt aangewezen, vergelijkbaar met bijvoorbeeld de aanwijzing van transport van gevaarlijke stoffen door buisleidingen als zelfstandige milieubelastende activiteit. Ook onder de Omgevingswet valt het gehele vervoerstraject naar een activiteit dan ook niet onder de nieuwe zorgplicht. Ook worden voor het vervoerstraject geen algemene rijksregels gesteld in het  Bal. Ten aanzien van de vergunningvoorschriften geeft het Besluit kwaliteit leefomgeving ("Bkl") regels. Hoewel hier niet uitdrukkelijk bij de opsomming in artikel 2.2 Bal wordt aangesloten, zien wij ook geen aanknopingspunten dat onder het Bkl aan een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit voorschriften kunnen worden verbonden die zien op het gehele vervoerstraject. Wij zullen hier in volgende publicaties nader op ingaan. De uitspraak van de Afdeling blijft naar ons oordeel dan ook onverminderd van belang voor de aankomende jaren.