Afdeling advisering van de Raad van State buigt zich over Klimaatnota: aanvullende maatregelen nodig om klimaatdoelen te halen

Met de Klimaatconferentie in Glasgow en de verscheidene rapporten (zoals het IPCC rapport) die de afgelopen tijd verschenen, staat wederom de vraag centraal of de gestelde klimaatdoelen zullen worden gehaald. Volgens de beschouwing van de Afdeling advisering van de Raad van State (“Raad van State”) luidt het antwoord op deze vraag ontkennend. De boodschap van de Raad van State is duidelijk: het huidige beleid is onvoldoende om de gestelde doelen voor 2030 en 2050 te halen. In dit blog gaan we nader in op dit rapport en bespreken we de conclusies en de adviezen die de Raad van State hierin naar voren brengt.

De Klimaatnota en de rol van de Raad van State

De Nederlandse Klimaatwet (zie ons eerdere blog over de Nederlandse Klimaatwet) bevat naast de reductiedoelstellingen voor broeikasgasemissies ook enkele beleidsverplichtingen voor de overheid, zoals het vaststellen van een (vijfjaarlijks) klimaatplan en een jaarlijkse klimaatnota. In de Klimaatnota legt het kabinet verantwoording af over het klimaatbeleid. Dit jaar bevat de Klimaatnota ook de eerste tweejaarlijkse voortgangsrapportage over het klimaatbeleid.

In de Klimaatwet is vastgelegd dat de Raad van State over het klimaatplan en over de klimaatnota wordt gehoord (respectievelijk art. 5, lid 3, en art. 7, lid 4 Klimaatwet). De Raad van State treedt daarmee op als een procesbewaker van het klimaatbeleid. In dit kader bracht de Raad van State al eerder een beschouwing uit over het Klimaatplan in 2019 en de eerste Klimaatnota in 2020. De Raad van State toetst of de regering met het Klimaatplan, de Klimaatnota en de voortgangsrapportage kan voldoen aan de klimaatdoelstellingen die de Klimaatwet stelt.

Klimaatnota 2021: conclusies van de Raad van State

Kortgezegd signaleert de Raad van State dat met het vastgestelde en voorgenomen beleid het doel voor 2030 – een broeikasgasreductie van 49% - niet zal worden gehaald. Ook de doelstelling voor 2050 – een volledig CO2-neutrale elektriciteitsproductie – is uit zicht. Dit baseert de Raad van State grotendeels op de Klimaat- en Energieverkenning 2021 (“KEV”) opgesteld door het Planbureau voor de Leefomgeving (“PBL”), die op dezelfde dag is gepubliceerd als het rapport van de Raad van State. Bij de toetsing van het beleid heeft de Raad van State naast het vastgestelde en voorgenomen beleid, ook het zogeheten geagendeerde beleid meegenomen. Dit zijn beleidsintenties of beleidscontouren die nog nader moeten worden geconcretiseerd, maar waarvan de bandbreedtes van de potentiële effecten al geschetst kunnen worden. Ook met het geagendeerde beleid blijft de conclusie van de Raad van State dat het doel van 2030 niet wordt gehaald: in het slechtste geval ligt de broeikasgasreductie zelfs 11% van het in de Klimaatwet gestelde doel voor 2030.

In het rapport besteedt de Raad van State ook aandacht aan de recente Europese klimaatregelgeving, de striktere doelen die daaruit volgen en dat de Nederlandse Klimaatwet naar aanleiding daarvan aanpassing behoeft. De Europese Klimaatwet voorziet in een bindende doelstelling van 55% voor 2030 (zie ook ons eerdere blog over de Europese Klimaatwet). De Raad van State wijst erop dat met deze bindende regelgeving op Europees niveau, de Nederlandse Klimaatwet alleen zijn meerwaarde behoudt indien de doelstellingen in de Nederlandse Klimaatwet minimaal even ambitieus zijn als die in de Europese Klimaatwet. Met het voorgenomen beleid, dat de Raad van State onvoldoende acht om de doelstellingen uit de Klimaatwet te halen, zijn de Europese (strengere) doelstellingen nog verder uit zicht.

Advies Raad van State

Gelet op het voorgaande zijn, volgens de Raad van State, nú extra maatregelen nodig om alsnog de nationale en Europese doelstellingen te behalen. Maar hoe kan dit worden bereikt volgens de Raad van State?

Naast een wijziging van de Nederlandse Klimaatwet om de ambities vanuit de Europese Klimaatwet te evenaren, adviseert de Raad van State om het klimaatbeleid in lijn te brengen met de begrotingscyclus en om de regie en sturing van het beleid naar het nationaal niveau te trekken. Voor dit laatste acht de Raad van State de huidige portefeuille van Economische Zaken en Klimaat ontoereikend en pleit de Raad van State in het advies voor het neerleggen van de verantwoordelijkheid voor het totale klimaatbeleid bij één minister van Klimaat. Daarbij dient deze minister ook over voldoende concrete middelen te beschikken om snel tot uitvoering over te kunnen gaan, door bijvoorbeeld het oprichten van een nationale programmaorganisatie die gericht is op de monitoring en sturing van de uitvoering.

De Raad van State neemt hiermee een actieve houding aan in de klimaatdiscussie en stelt maatregelen voor die kunnen leiden tot ambitieuze wetgeving. Interessant is dat de Raad van State specifiek benoemt dat de demissionaire status van het kabinet hierbij geen rol speelt. Sterker nog, de Raad van State benoemt expliciet dat de Klimaatwet juist is bedoeld om de regering te sterken in het voeren van een consistent klimaatbeleid voor de lange termijn en om kabinetsoverstijgende voortgang te realiseren. Ook wordt daarbij gewezen op de recent gekozen Tweede Kamer die een nieuw mandaat heeft en namens de kiezer het beleid kan beoordelen.

Tot slot

Aan de oproep van de Raad van State om de te maken keuzes niet verder uit te stellen geeft het demissionaire kabinet voorlopig nog geen gehoor. In de kabinetsreactie (bijlage 7 bij de Klimaatnota) op het advies die bij de Klimaatnota is gevoegd, erkent het kabinet dat aanvullende besluitvorming nodig is, maar blijft de lijn gehandhaafd dat het aan het volgende, missionaire kabinet is de keuzes over het benodigde beleid en middelen te maken. Ook de besluitvorming omtrent het centraliseren van het klimaatbeleid bij een eventuele nieuwe minister van Klimaat laat het demissionaire kabinet aan het nieuwe kabinet. Het ziet ernaar uit dat we de formatie zullen moeten afwachten. Dat er aanvullende maatregelen nodig zijn is echter onvermijdelijk en we zien de (ambitieuze) wetgeving met interesse tegemoet. Wellicht wordt er inspiratie opgedaan op de Klimaatconferentie in Glasgow.