Signaleringsblog week 30: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Grote Kamer Centrale Raad van Beroep: weigering om onherroepelijk boetebesluit te herzien in dit geval ‘evident onredelijk’

In de uitspraak van 19 juli 2023 (ECLI:NL:CRVB:2023:1363) oordeelt de Grote Kamer van de Centrale Raad van Beroep (“Centrale Raad”) dat de weigering van het UWV om terug te komen van een inmiddels onherroepelijk boetebesluit ondanks het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden evident onredelijk is.  Het UWV had de boete, aanvullend op een besluit tot herziening en terugvordering van een onterecht verstrekte toeslag, opgelegd wegens schending van de zogeheten inlichtingenplicht (art. 17 Participatiewet).

De Centrale Raad neemt tot uitgangspunt dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Dit geldt ook als de rechtzoekende aan de herhaalde aanvraag geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd.  In dit geval heeft het UWV met overeenkomstige toepassing van art. 4:6, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) op het verzoek van appellant beslist, hetgeen betekent dat de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden toetst of het bestuursorgaan zich terecht, zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Volgens de Centrale Raad kan de bestuursrechter, als het bestreden besluit die toets doorstaat, niettemin aan de hand van de beroepsgronden tot het oordeel komen dat het bestreden besluit ‘evident onredelijk’ is. De Centrale Raad wijst in dit verband op de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) van 23 november 2016 ((ECLI:NL:RVS:2016:3131),  de Centrale Raad van 27 december 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:5115) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190). 

De Centrale Raad stelt voorop dat hij de staatsraad Advocaat-Generaal (“staatsraad A-G”) Wattel volgt in zijn conclusie van 6 december 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:2623) dat (i) de (overeenkomstige) toepassing van art. 4:6 Awb op verzoeken om heroverweging van definitief geworden besluiten betekent dat het ‘evident-onredelijk’-criterium ook geldt voor boetebesluiten, en (ii) dat uit de aard van dit evidentiecriterium voortvloeit dat een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek voldoende moet zijn om tot onmiskenbare onjuistheid van het oorspronkelijke boetebesluit te concluderen en daarmee tot evidente onredelijkheid van het vasthouden aan het oorspronkelijke boetebesluit. Het is volgens de Centrale Raad aan de verzoeker om herziening van het eerdere besluit om dit aannemelijk te maken, waarbij - in navolging van de conclusie - geldt dat bij die beoordeling verschillende aspecten en criteria een rol kunnen spelen, zoals de uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan van de onjuistheid van de eerdere besluitvorming.  In dit geval, zo stelt de Centrale Raad vast, heeft het UWV uitdrukkelijk erkend dat de boete te hoog is vastgesteld in verhouding tot de draagkracht van appellant. Ook heeft het UWV erkend dat de gegevens over de gezondheidssituatie en de persoonlijke situatie van appellant, als deze wel bij de primaire besluitvorming bekend waren geweest, waarschijnlijk tot een ander besluit zouden hebben geleid. De Centrale Raad oordeelt dat onder die omstandigheden de weigering het boetebesluit te herzien onmiskenbaar onjuist en evident onredelijk is. Dit geldt niet voor het besluit tot herziening en terugvordering van de toeslag. In het belang van een finale beslechting van het geschil voorziet de Centrale Raad zelf in de zaak en stelt het boetebesluit vast op een lager bedrag.

Planologische geitenstop zonder sluitend wetenschappelijk bewijs: toepassing voorzorgsbeginsel ter vermijding van verhoogde kans op gezondheidseffecten toegestaan

In haar uitspraak van 19 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2791) oordeelt de Afdeling dat het in de Provinciale Ruimtelijke Verordening (“PRV”) opgenomen verbod op de nieuwvestiging en uitbreiding van geitenhouderijen alsmede de omschakeling naar een geitenhouderij planologisch aanvaardbaar is. Op grond van de PRV dient elk nieuw vast te stellen bestemmingsplan, ter vermijding van gezondheidseffecten als gevolg van geitenhouderijen, een dergelijke ‘geitenstop’ te bevatten. De Afdeling overweegt, exceptief toetsend, dat Provinciale Staten (“PS”) beleidsruimte hebben om een activiteit wegens mogelijke gezondheidsrisico’s in planologische zin niet toe te laten (vgl. de Afdelingsuitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1238). In zoverre is de in de PRV opgenomen ‘geitenstop’ in overeenstemming met art. 4.1 Wet ruimtelijke ordening (“Wro”): het effect dat veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben, is volgens de Afdeling ruimtelijk relevant en een bij de vaststelling van een bestemmingsplan mee te wegen belang. Dat is ook het geval als dat effect onzeker is en nader onderzoek nodig is om de precieze gezondheidseffecten vast te stellen. In dat geval mogen PS besluiten om uit voorzorg bepaalde ontwikkelingen planologisch niet toe te staan. De in het bestemmingsplan opgenomen ‘geitenstop’ is naar het oordeel van de Afdeling ook in overeenstemming met art. 3.1 Wro: de gemeenteraad (“raad”) mag uit voorzorg besluiten om in het bestemmingsplan geen planologische ruimte te bieden voor een activiteit vanwege onduidelijkheid over de mogelijke gezondheidsrisico’s daarvan (vgl. de Afdelingsuitspraak van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2704). De Afdeling stelt vast dat de raad zich bij de uit voorzorg ingestelde ‘geitenstop’ terecht heeft mogen baseren op twee (in 2017 en 2018) opgestelde RIVM-onderzoeken en een richtlijn van de GGD. In beide onderzoeken, zo overweegt de Afdeling, is weliswaar geen causaal verband tussen het wonen nabij een geitenhouderij en een verhoogde kans op het oplopen van een longontsteking aangetoond, maar bestaat volgens de onderzoekers desalniettemin een verhoogde kans daarop. Naar het oordeel van de Afdeling bieden beide onderzoeken voldoende grondslag om in het planologische spoor toepassing te geven aan het voorzorgsbeginsel (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2396). De Afdeling oordeelt dat de keuze van de raad om bij gebreke van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de gezondheidsrisico’s van veehouderijen aan te sluiten bij deze adviezen en rapporten en om bij wijze van voorzorg het belang van omwonenden zwaarder te laten wegen dan de belangen die verband houden met het houden van geiten, berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, evenredig is en toereikend gemotiveerd.

Conclusie A-G Kokett over passende beoordelingsplicht (in de zin van art. 6, derde lid, Habitatrichtlijn) voor het bij wijze van brandbeschermingsmaatregel kappen van bomen in Natura 2000-gebied

In zijn conclusie van 13 juli 2023 (ECLI:EU:2023:595) gaat advocaat-generaal (“A-G”) Kokett onder andere in op de vraag in hoeverre de gevolgen van preventieve maatregelen ter voorkoming of bestrijding van branden in een Natura 2000-gebied in het licht van art. 6, derde lid, Habitatrichtlijn (“Hrl”) passend moeten worden beoordeeld. Aanleiding voor de conclusie vormen de prejudiciële vragen van de nationale rechter in een Letse casus, waarin de gebruiker van een als Natura 2000-gebied aangewezen oerbos zonder voorafgaande beoordeling voor dit doel bomen heeft gekapt. De A-G wijst erop dat de bescherming van Natura 2000-gebieden met name is geregeld in art. 6 Hrl. Het kappen van bomen in een dergelijke beschermingszone voor boshabitats vormt volgens de A-G een project in de zin van art. 6, lid 3, eerste volzin, Hrl. De A-G overweegt dat niet alle preventieve brandbeschermingsmaatregelen direct verband houden met of nodig zijn voor het ‘beheer van het gebied’: maatregelen gericht op het behouden of herstellen van een gunstige staat van instandhouding van aanwezige natuurlijke habitats en soortenpopulaties zijn dat wel, maatregelen (enkel) gericht op economisch gebruik zijn dat niet. Preventieve brandbeschermingsmaatregelen die niet zijn vastgesteld met het oog op beheer van een Natura 2000-gebied en afbreuk zouden kunnen doen aan de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied moeten in de visie van de A-G voor wat betreft hun gevolgen worden onderworpen aan een in art. 6, derde lid, Hrl bedoelde passende beoordeling. Die verplichting kan niet opzij worden gezet met een beroep op nationale wetgeving inzake brandbestrijding, aldus de A-G. Volgens de A-G moet een passende beoordeling plaatsvinden vóórdat een maatregel wordt uitgevoerd (beoordeling ex ante). Met een beoordeling achteraf kunnen negatieve gevolgen immers niet worden voorkomen en is het lastig om de oorspronkelijke toestand van het gebied en de omvang van eventuele negatieve gevolgen onomstotelijk vast te stellen. Hoewel de A-G overweegt dat het in de regel zinvol is om preventieve maatregelen zo spoedig mogelijk uit te voeren, zodat de voorbereidingen zijn getroffen wanneer een gevaar zich daadwerkelijk voordoet, is het aan de lidstaten om er alles aan te doen om dergelijke maatregelen zo spoedig mogelijk vóóraf passend te beoordelen. Voor zover met de uitvoering van maatregelen is gestart zonder voorafgaande passende beoordeling, is de betrokken lidstaat bevoegd en de bij de kap betrokken onderneming verplicht om de uitvoering ervan te (doen) beëindigen. Een uitzondering op een passende beoordeling ex ante laat zich volgens de A-G denken in een urgente situatie van daadwerkelijk en actueel gevaar (zoals brand of overstroming) of een zeer reële kans daarop (bijvoorbeeld blijkend uit een weersvoorspelling of dreigend actueel gevaar nabij het betreffende gebied).   

Bestuursrechtelijke kwalificatie verboden gedraging trekt strafrechtelijke vrijspraak niet in twijfel: geen strijd met art. 6 EVRM

In haar uitspraak van 12 juli 2023 (ECLI:NL:RBOVE:2023:2678) oordeelt de Rechtbank Zeeland-West-Brabant dat de aan appellant opgelegde bouwstop in combinatie met een last onder dwangsom niet in strijd is met de in art. 6, tweede lid, Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (“EVRM”) neergelegde onschuldpresumptie. Deze onschuldpresumptie brengt volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (“EHRM”) mee dat het publieke organen en autoriteiten niet is toegestaan om na een strafrechtelijke vrijspraak in een bestuursrechtelijke procedure alsnog twijfels te uiten over de onschuld van een betrokkene ten aanzien van het feit waarvoor hij is vrijgesproken. Voor een geslaagd beroep op dit aspect van de onschuldpresumptie dient de betrokkene te stellen en te bewijzen dat een voldoende verband (‘link’) bestaat tussen de strafrechtelijke procedure en de latere bejegening door een bestuurlijke autoriteit of de latere gerechtelijke procedure. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt verder dat het feit dat een verband als hiervoor is vastgesteld op zichzelf niet voldoende is voor de conclusie dat het oordeel van de strafrechter eraan in de weg staat dat in een latere bestuursrechtelijke procedure de gedragingen waarvan de betrokkene is vrijgesproken - als gevolg van minder strenge bewijsregels of op grond van aanvullend bewijs - bewezen worden verklaard. Daarbij is wel van belang dat de rechterlijke autoriteiten door hun optreden, de motivering van hun beslissing of de door hen gebruikte bewoordingen geen twijfel mogen laten ontstaan over de juistheid van de vrijspraak in de strafzaak (vgl. onder andere het arrest van het EHRM van 23 oktober 2014, ECLI:CE:ECHR:2014:1023JUD002778510 (Melo Tadeu/Portugalen) en de uitspraak van de Centrale Raad van 7 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2398). De rechtbank stelt vast dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) in dit geval aangifte heeft gedaan tegen appellanten vanwege bouwen zonder omgevingsvergunning en handelen in strijd met het bestemmingsplan. Uit de overgelegde processen-verbaal van de politierechter blijkt dat appellanten zijn vrijgesproken. De politierechter heeft daarbij overwogen dat hij wel kan komen tot wettig bewijs maar de overtuiging mist dat appellanten strafbaar hebben gehandeld. De rechtbank overweegt dat weliswaar sprake is van een link tussen de strafrechtelijke procedure en het bestreden besluit, omdat hieraan hetzelfde feitencomplex ten grondslag ligt, maar dat dit onvoldoende is voor de conclusie dat het bestreden besluit in strijd is met art. 6 EVRM. Gelet op de inhoud van de processen-verbaal worden met het bestreden besluit geen twijfels geuit over de juistheid van de vrijspraak van appellanten, aldus de rechtbank.

Gerechtvaardigd verschil in sluitingstermijn corporatiewoning en particuliere huurwoning bij overtreding Opiumwet

In de uitspraak van 19 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2774) verwerpt de Afdeling in het kader van de beoordeling van een besluit tot het tijdelijk (voor de duur van vier maanden) sluiten van een particuliere huurwoning wegens overtreding van de Opiumwet het beroep op rechtsongelijkheid. Appellant voerde aan dat de burgemeester bij ontdekkingen van hennepkwekerijen bij andere professionele verhuurders, zoals woningbouwverenigingen, niet overgaat tot sluiting van de woning. De Afdeling overweegt dat de burgemeester, bij de afweging om al dan niet tot sluiting van een woning over te gaan, betekenis mag toekennen aan de wettelijke waarborgen die gelden voor woningcorporaties en het transparante toewijzingsbeleid. Anders dan particuliere verhuurders mogen woningcorporaties niet elk willekeurig persoon huisvesten. Woningcorporaties hebben in de sociale huursector een op specifieke doelgroepen gerichte huisvestingsopgave, waarbij vanwege de lange wachttijden een snelle doorstroom belangrijk is, aldus de Afdeling. Particuliere verhuurders daarentegen hebben een dergelijke plicht niet en zijn ook in die zin dus niet gelijk te stellen met een woningbouwvereniging. Aannemelijk is volgens de Afdeling dat particuliere verhuurders vanuit een commercieel motief doorgaans een voorkeur hebben voor andere doelgroepen en manieren tot verdeling van woonruimte. Naar het oordeel van de Afdeling weegt het belang van het zichtbaar optreden tegen drugshandel in het geval van particuliere verhuur daarom zwaarder dan bij verhuur door woningbouwcorporaties (vgl. de Afdelingsuitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1147).

Bestuursorgaan heeft zelfstandige onderzoekplicht naar hoedanigheid aangeschrevene bij opleggen last onder bestuursdwang  

In een geschil over een opgelegde bouwstop vanwege het realiseren van brandcompartimenten in afwijking van de verleende omgevingsvergunning oordeelt de Afdeling in haar uitspraak van 19 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2779) dat het college in de opgelegde last onder bestuursdwang appellant ten onrechte als overtreder in de zin van art. 5:24, derde lid, Awb heeft aangemerkt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank het besluit waarin deze kwalificatie was vervat daarom terecht vernietigd. Naar het oordeel van de Afdeling lag het op de weg van het college om ten tijde van de beslissing op het tegen de last gerichte bezwaar aan de hand van de gegevens in de bouwregistratie of uittreksels van de Kamer van Koophandel te onderzoeken of appellant terecht als overtreder was aangemerkt. Dat appellant gehoor heeft gegeven aan de last, maakt niet dat zij alleen al daarom toch als overtreder kan worden aangemerkt. De Afdeling verwerpt ook de stelling dat de last onder bestuursdwang alsnog terecht is opgelegd, omdat het aantonen van het overtrederschap in dit verband enkel hoeft te worden aangetoond bij besluiten tot kostenverhaal: een aangeschrevene kan opkomen tegen een (onterechte) aanschrijving als overtreder. Ook als appellant als ‘rechthebbende op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft’ (als bedoeld in art. 5:24, derde lid, Awb) kan worden aangemerkt, maakt dit de last onder bestuursdwang op dit punt niet alsnog rechtmatig. In dit geval was appellant volgens de Afdeling tijdens de bouw en op het moment van het nemen van het primaire besluit geen eigenaresse, huurster, exploitante of anderszins gebruikster van de opslagruimtes en daarmee geen ‘rechthebbende’ in vorenbedoelde zin. 

Bewaarplicht Archiefwet gaat vóór op ‘recht op vergetelheid’ AVG

Uit de Afdelingsuitspraak van 12 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2681) volgt dat de verwerkingsplicht van art. 3 Archiefwet niet in strijd is met het in art. 17, derde lid, aanhef en onder b, Algemene Verordening Gegevensbescherming (“AVG”) opgenomen recht op vergetelheid, zodat het UWV het verzoek van appellante om haar telefoonnummer uit het systeem te verwijderen terecht heeft afgewezen. Volgens de Afdeling is het UWV op grond van de Archiefwet en de op basis daarvan opgestelde Selectielijst verplicht om archiefbescheiden, in dit geval de documenten in het dossier van appellante, in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en met inachtneming van de geldende bewaartermijn te bewaren. Vanwege deze bewaarplicht mogen deze documenten pas worden vernietigd of veranderd na afloop van de bewaartermijnen. De Afdeling bevestigt het oordeel van de rechtbank dat het UWV ook niet verplicht is om het telefoonnummer weg te lakken uit de documenten: de Archiefwet bevat een documentenstelsel, in het kader waarvan volledige documenten in hun oorspronkelijke staat bewaard moeten worden. Het bewerken van documenten verdraagt zich volgens de Afdeling niet met dit documentenstelsel (vgl. de Afdelingsuitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:620).

Verduidelijking beoordelingskader voor samenhangende procedures (als bedoeld in art. 11 Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000)

In twee uitspraken van 19 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2733 en ECLI:NL:RVS:2023:2734) neemt de Afdeling de gelegenheid te baat om het beoordelingskader voor samenhangende procedures als bedoeld in art. 11 Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 (“Bvr”) te verduidelijken. Aanleiding is een geschil over door de raad voor rechtsbijstand vastgestelde vergoedingen op twee toevoegingen voor rechtsbijstand, waarbij de vraag is of beide procedures ‘naar hun aard verknocht’ zijn (als bedoeld in art. 11 Bvr). De Afdeling zet eerst uiteen wanneer de vraag of procedures samenhangen aan de orde komt: dat is het geval als de raad voor rechtsbijstand meer toevoegingen aan een rechtsbijstandverlener heeft verstrekt en voor één van die toevoegingen vergoeding wordt aangevraagd. De vraag of procedures met elkaar samenhangen moet volgens de Afdeling worden onderscheiden van de vraag of die procedures hetzelfde rechtsbelang dienen. Procedures hangen met elkaar samen, aldus de Afdeling, als is voldaan aan de twee cumulatieve voorwaarden van art. 11 Bvr. Ten eerste moeten de zaken procedureel samenhangen. Dat is het geval als twee of meer procedures van de rechtsbijstandsverlener die de toevoeging heeft aangevraagd of diens kantoorgenoot worden gevoegd, of gelijktijdig of (nagenoeg) aansluitend worden behandeld op de zitting van een rechter of andere geschilbeslechtende instantie. Ten tweede eist artikel 11 Bvr dat de procedures inhoudelijk naar hun aard verknocht zijn. Dat is het geval als procedures betrekking hebben op dezelfde problematiek. In dat verband zijn een aantal factoren van belang, waarvan de invulling in onderlinge samenhang moet worden beoordeeld. Die factoren zijn (i) de omstandigheid of de rechtsbijstandverlener in de procedures rechtsbijstand heeft verleend aan dezelfde of een andere partij (waarbij het antwoord op die vraag op zichzelf niet doorslaggevend is voor de verknochtheid), (ii) in hoeverre het feitencomplex dat aan de procedures ten grondslag ligt verschilt en (iii) in hoeverre de procedures zien op niet al te zeer uiteenlopende rechtsvragen.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.