Preventieve zorgplicht uit artikel 13 Wbb vereist niet dat bodemverontreiniging in het geheel voorkomen dient te worden

Aanleiding uitspraak

Op sportpark D’n Haaikant in Tilburg is een sportcomplex gevestigd met meerdere voetbalvelden. De gemeente Tilburg en het gemeentelijke Sportbedrijf Tilburg (gezamenlijk: de “gemeente“) zijn eigenaar en exploitant van dit complex. In augustus en september 2018 heeft de gemeente kunstgrasveld 3 laten aanleggen. Bij deze aanleg is gebruik gemaakt van rubbergranulaat als “infill-materiaal”. Infill-materiaal is onderdeel van de toplaag van een kunstgrasveld.

De Stichting InStrepitus (de “Stichting“) heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg (het “College“) op 25 juli 2019 verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat. Volgens de Stichting is rubbergranulaat een bodemverontreinigende stof en het gebruik daarvan zou in strijd zijn met artikel 13 Wbb. Het College heeft het verzoek op 27 november 2019 afgewezen. Bij beslissing op bezwaar van 16 december 2020 heeft het College echter alsnog besloten het verzoek in te willigen door het geven van een waarschuwing. Aan deze waarschuwing heeft het College ten grondslag gelegd dat de gemeente niet overeenkomstig artikel 13 Wbb alle maatregelen heeft getroffen die redelijkerwijs van haar gevergd konden worden om verontreiniging te voorkomen. De maatregelen die volgens het College genomen hadden kunnen worden, zijn opgenomen in het zorgplichtdocument 2017 van de vereniging Band & Milieu / RecyBEM en vereniging VACO d.d. 19 april 2017.

Bezwaren Stichting tegen gebruik rubbergranulaat

De Stichting kan zich niet verenigen met de beslissing op bezwaar. Volgens haar gaat het College onder meer uit van een te beperkte uitleg van artikel 13 Wbb. De maatregelen opgenomen in het zorgplichtdocument kunnen immers niet voorkomen dat er deeltjes van het rubbergranulaat verspreid worden. Aangezien rubbergranulaat een bodemvreemde stof is en uit veel verontreinigende stoffen bestaat, heeft het College volgens de Stichting ten onrechte niet onderbouwd waarom de rubbergranulaatkorrels niet in het geheel en permanent van het kunstgrasveld dienen te worden verwijderd als maatregel ter voorkoming van bodemverontreiniging in de zin van artikel 13 Wbb.

Zorgplicht uit artikel 13 Wbb

In artikel 13 Wbb is de algemene zorgplicht vastgelegd die verplicht om bij (dreigende) bodemverontreiniging – waaronder ook verontreiniging van grondwater valt – alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om de verontreiniging of aantasting te voorkomen dan wel de gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. De zorgplicht geldt voor iedereen die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat deze handelingen de bodem kunnen verontreinigen. Met handelingen als bedoeld in artikel 6 tot en met 11 Wbb wordt gedoeld op activiteiten die van invloed kunnen zijn op de kwaliteit van de bodem en nader zijn gereguleerd in op de Wbb gebaseerde amvb’s, zoals het Besluit bodemkwaliteit. Zie voor meer informatie over het wettelijk kader over bodembescherming een eerdere FAQ die ik schreef.

Reikwijdte zorgplicht uit artikel 13 Wbb

Het betoog van de Stichting houdt kort gezegd in dat zij van oordeel is dat de algemene zorgplicht uit artikel 13 Wbb zo ver strekt, dat elke handeling die mogelijk tot bodemverontreiniging kan leiden, voorkomen dient te worden. Voordat de Afdeling zich over dit betoog buigt, stelt zij voorop dat de aanleg en het houden van een kunstgrasveld met gebruikmaking van rubbergranulaat als “infill-materiaal” kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 Wbb. De zorgplicht van artikel 13 Wbb is dan ook van toepassing en bij kennis dan wel een vermoeden dat de toepassing van rubbergranulaat kan leiden tot (dreigende) bodemverontreiniging, dienen maatregelen genomen te worden. Volgens de Afdeling is deze kennis in het voorliggende geval aanwezig. Zij wijst er namelijk op dat het College in de beslissing op bezwaar onderkent dat de gemeente op het moment van het aanleggen van het kunstgrasveld wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat het gebruik van een kunstgrasveld, zonder afdoende maatregelen te nemen om verspreiding van de rubbergranulaatkorrels buiten het veld te voorkomen, de bodem zou kunnen verontreinigen of aantasten. De Afdeling overweegt dan ook dat College op grond van artikel 13 Wbb verplicht is om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.

De vraag die vervolgens echter voorligt, is hoe ruim deze plicht dient te worden uitgelegd. De Stichting betoogt namelijk dat de zorgplicht in dit geval zo ver strekt dat de gemeente het rubbergranulaat wegens de mogelijke negatieve effecten in het geheel niet meer mag toepassen op het kunstgrasveld, terwijl het College van oordeel is dat dit wel mag zolang er maar adequate maatregelen worden getroffen die ervoor zorgen dat bodemverontreiniging en/of –aantasting voorkomen wordt.

De Afdeling volgt uiteindelijk de lijn van het College. Daartoe overweegt zij dat in de tekst van artikel 13 Wbb, noch uit de wetsgeschiedenis en de totstandkoming daarvan, blijkt dat toepassing van artikel 13 Wbb zodanig is beperkt dat iedere bodemverontreiniging en/of –aantasting geheel en permanent voorkomen dient te worden. Op grond van artikel 13 Wbb gaat het immers om het nemen van alle maatregelen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd. Dat er in het voorliggende geval geen garantie is dat het gebruik van rubbergranulaat niet leidt tot een ‘ongecontroleerde verspreiding van bodemvreemde stoffen in het milieu’ – de korrels liggen immers los op het veld en kunnen onder meer via schoenen worden meegevoerd – betekent volgens de Afdeling niet dat het gebruik van rubbergranulaat als zodanig op voorhand leidt tot een zodanige aard en mate van bodemverontreiniging en/of –aantasting, dat het aanleggen en in stand houden in dit geval op zichzelf in strijd is met artikel 13 Wbb. Doordat er maatregelen genomen kunnen worden die door het College als “stand der techniek” aangemerkt mogen worden – de inschakeling van de STAB door de Afdeling heeft dit bevestigd – wordt aan het vereiste uit artikel 13 Wbb voldaan als deze maatregelen ook daadwerkelijk genomen worden. Die maatregelen zijn dan de maatregelen “die redelijkerwijs” kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen. Omdat het College de stand der techniek-maatregelen in het voorliggende geval echter niet volledig heeft uitgevoerd, is er desondanks strijd met het preventieve deel van artikel 13 Wbb. De waarschuwing is door het College dan ook terecht gegeven.

Relevantie uitspraak voor de praktijk

De besproken uitspraak maakt duidelijk dat artikel 13 Wbb niet in alle gevallen noopt tot het volledig voorkomen van bodemverontreiniging. Zolang er maatregelen genomen kunnen worden die voorkomen dat er sprake is van “een zodanige aard en mate van bodemverontreiniging en/of –aantasting”, hoeft bodemverontreiniging op voorhand niet geheel te worden uitgesloten. De vraag die in dit kader echter rijst, is wanneer er sprake is van een zodanige aard en mate van bodemverontreiniging die leidt tot strijd met artikel 13 Wbb. De Afdeling geeft hiervoor niet direct concrete aanknopingspunten en dit zal dan ook per geval verschillen.

Ondanks het ontbreken van concrete handvatten, blijkt uit de uitspraak wel dat uitgevoerd onderzoek relevant is. Dit is met name het geval indien het onderzoek uitgebreid is geweest en daarin ook gekeken is naar de maatregelen die de gevolgen voor de bodem zoveel mogelijk beperken. Handelen conform die maatregelen zou ertoe leiden dat er geen sprake is van strijd met artikel 13 Wbb. Handelen conform de “stand der techniek” zorgt er dan voor dat er sprake is van ‘toegestane’ bodemverontreiniging. Daarbij geldt natuurlijk wel dat er discussie kan ontstaan over wat precies als “stand der techniek” gezien dient te worden. In de voorliggende uitspraak kwam de STAB eraan te pas om hierover uitsluitsel te geven. Goed onderbouwd zal dan ook dienen te worden dat de te treffen maatregelen daadwerkelijk adequaat zijn om de bodemverontreiniging zoveel mogelijk te beperken.

Gegevens uitspraak

ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2944

Zaaknummer: 202006126/1/R1