Kan de overheid van handhavend optreden afzien als iemand het niet in zijn macht heeft om aan een norm te voldoen?

De zaak

• Recycling Netwerk zet zich er al jaren voor in dat de recyclingnorm van glazen verpakkingen wordt gehaald. Deze norm is wettelijk vastgelegd in het Besluit beheer verpakkingen 2014. Deze norm richt zich in beginsel tot producenten en importeurs. Echter, bepaald kan worden dat producenten en importeurs gezamenlijk uitvoering geven aan deze verplichting; in dat geval is de verplichting om aan de recyclingnorm te voldoen niet van toepassing op producenten en importeurs, maar op de rechtspersoon aan wie zij een afvalbeheersbijdrage afdragen. Stichting Afvalfonds Verpakkingen (Afvalfonds) is zo'n rechtspersoon en is daarmee verantwoordelijk voor de naleving van de recyclingnorm. Om deze norm na te leven is Afvalfonds afhankelijk van derden, waaronder de producenten en importeurs van glas.
• Vast staat dat Afvalfonds die norm al enkele jaren niet haalt. Recycling Netwerk heeft bij de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (staatssecretaris) daarom enkele handhavingsverzoeken ingediend. De staatssecretaris heeft die verzoeken afgewezen onder meer door erop te wijzen dat Afvalfonds afhankelijk is van derden én zij naar aanleiding van een eerdere waarschuwing aanvullende maatregelen heeft getroffen (o.a. plan van aanpak).

De vraag die in deze zaak speelt, is of de staatssecretaris in de gegeven omstandigheden terecht van handhavend optreden heeft kunnen afzien.

Uitkomst zaak

De Afdeling oordeelde dat de staatssecretaris niet zonder meer had mogen afzien van handhavend optreden tegen Afvalfonds. Volgens de Afdeling heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd waarom zij in dit geval heeft afgezien van handhavend optreden, onder meer door te wijzen op de omstandigheid dat het Afvalfonds voor het naleven van de recylingnorm afhankelijk is van derden.

Weliswaar is Afvalfonds voor de naleving van de wettelijke norm – de recyclingnorm voor glazen verpakkingen – afhankelijk van derden, maar dat laat onverlet dat er bijvoorbeeld in een last onder dwangsom maatregelen voorgeschreven hadden kunnen worden waarmee de recyclingnorm dichter benaderd kon worden. Van een last onder dwangsom kan een prikkel uitgaan om zo nodig met andere of aanvullende maatregelen, uiteindelijk daadwerkelijk tot beëindiging van de overtreding te komen. Door af te zien van handhavend optreden ontbreekt die prikkel, volgens de Afdeling. Het gevolg daarvan is dat de Afdeling het besluit van de staatssecretaris in strijd acht met het motiveringsbeginsel en dat zij opnieuw dient te beslissen op het handhavingsverzoek van Recycling Netwerk.

Lessen voor de praktijk

• De naleving van wettelijke normen zorgt in de handhavingspraktijk voor de nodige hoofdbrekens als de normadressaat het niet volledig in zijn macht heeft om de norm te halen, vanwege de afhankelijkheid van derden. De meest eenvoudige oplossing voor alle betrokkenen (normadressaat, overheid en derde partijen) zou in zo’n geval zijn om de wet of regeling aan te passen, zodat die uitgaat van een haalbare norm (i.c. bijvoorbeeld een norm die met de nodige inspanningen binnen een bepaalde termijn gehaald kan worden).
• Als dat niet gebeurt, zoals in dit geval, kan een bestuursorgaan evenwel niet zomaar afzien van handhavend optreden. Zeker niet als sprake is van een overtreding die al jaren voortduurt. Het komt dan aan op een goede motivering van het besluit om al dan niet af te zien van handhavend optreden. Daarbij dienen de relevante omstandigheden van het geval te worden afgewogen, waaronder de maatregelen die de overtreder getroffen heeft en mogelijk nog voornemens is te treffen alsook de vraag of handhaving kan leiden tot een prikkel om aanvullende maatregelen te treffen die ertoe leiden dat de overtreding uiteindelijk kan worden beëindigd.

Wat leren bedrijven hiervan die voor de naleving van wettelijke voorschriften afhankelijk zijn van derden? Wat kunnen zij doen om toch normconform te zijn? Deze uitspraak laat zien dat zij handhaving niet kunnen ontlopen door te stellen dat zij afhankelijk zijn van derden. Zij zullen moeten aantonen dat zij zich met concrete maatregelen (bijv. aanpassingen in de bedrijfsvoering) blijven inspannen om de op hen rustende normen zo dicht mogelijk te benaderen.