Innovatie en staatssteun. Het CBb leidt de weg bij de belangrijke definities industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling

Het investeringsklimaat op dit gebied is in de Europese Unie (“EU”) en in Nederland al enige tijd een punt van aandacht. Met deze uitspraak verschaft het CBb meer duidelijkheid aan zowel subsidieverstrekkers en steunverleners alsook aan ondernemingen en instituten die van subsidie- en steunregelingen gebruikmaken.

De innovatie die in deze zaak centraal staat is de ontwikkeling van “biobased composieten”. Dit zijn kunststoffen die bestaan uit hernieuwbare grondstoffen in plaats van uit plastics. Deze recyclebare materialen kunnen mogelijk gebruikt worden in de bouw, in de auto-industrie, en voor bijvoorbeeld de wieken van een windmolen. In deze blog behandelen wij (i) het Europese staatssteunkader dat ten grondslag ligt aan de betwiste Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (ii) de uitspraak van het CBb en sluiten wij ten slotte (iii) af met een korte beschouwing.

Het Europese staatssteunkader voor innovatie

De definities van “industrieel onderzoek” en “experimentele ontwikkeling” in de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies verwijzen direct naar Europese staatssteunregels (artikel 1.1). Het gaat om de Algemene groepsvrijstellingsverordening (“AGVV”) en de Kaderregeling betreffende staatssteun voor O&O&I (“Kaderregeling”).

De AGVV maakt het mogelijk om onder specifieke en versimpelde voorwaarden staatssteun te verstrekken. Zo hoeft steun onder de AGVV niet (vooraf) te worden aangemeld bij de Europese Commissie (“EC”). De AGVV behelst een aantal algemene voorwaarden en geeft daarnaast bijzondere regels voor staatssteun die is gericht op specifieke “marktfalens”. Dit zijn markten waarin volgens de EC binnen de EU structureel te weinig wordt geïnvesteerd. Om die reden wordt er voor deze marktfalens een uitzondering gemaakt op het uitgangspunt dat staatssteun in de EU verboden is. De marktfalens betreffen steun aan innoverende middelgrote ondernemingen en start-ups, maar ook steun specifiek gericht op O&O&I (artt. 25-30 AGVV). De Kaderregeling O&O&I ziet ook op dat laatstgenoemde marktfalen en is relevant wanneer niet aan de voorwaarden van de AGVV kan worden voldaan. In dat geval zal de staatssteun moeten worden aangemeld bij de EC, waarbij de Kaderregeling de beoordelingsbeginselen geeft op grond waarvan de EC de steun al dan niet goedkeurt.

Zowel de AGVV als de Kaderregeling definieert welke kosten van een O&O&I-project (onderzoeksproject) in aanmerking komen om gesteund te worden (de “subsidiabele kosten”). Per deelcategorie geldt vervolgens een maximale “steunintensiteit”. Dat wil zeggen dat slechts een percentage van de totale kosten voor die specifieke categorie kan worden gesubsidieerd / gesteund. De categorieën zijn hierna samen met de maximale steunintensiteit weergegeven. Het idee van het verloop (van hoog naar laag) van de steunintensiteit is dat naarmate het onderzoek dichter bij een marktproduct komt, de overheid minder steun kan verlenen. Fundamenteel onderzoek dat niet op een product gericht is kan daarom voor 100% gesteund worden, terwijl experimentele ontwikkeling (waaronder bijvoorbeeld prototyping) slechts voor 25% gesteund mag worden:

(a)       Fundamenteel onderzoek – 100%;

(b)       Industrieel onderzoek – 50%;

(c)       Experimentele ontwikkeling – 25%;

(d)       Haalbaarheidsstudies – 50%.

Categorie (a), (b) en (c) zijn onderdeel van het onderzoeksproject, (d) gaat daaraan vooraf en is onderdeel van de voorbereiding van het project. In de uitspraak van het CBb, die hierna wordt besproken, stond de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies centraal waarin wordt aangesloten bij de definities van de verschillende categorieën zoals opgenomen in de Europese regels. Daaruit blijkt dat het verschil in steunintensiteiten maakt dat zeer relevant is (voor zowel de steunverlenende overheid als de begunstigde) welke kosten van het project onder welke categorie worden geschaard. Wij geven hier de definities van industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling weer die in de uitspraak betwist werden:

“85. „industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie;

86. „experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten;”

De uitspraak van het CBb

In onderhavige uitspraak van het CBb staat de subsidieverlening aan het project Biobased REsin CompoSITes – 3D (“project”) centraal. Doel van het project is het ontwikkelen van drie nieuwe verwerkingstechnologieën (3d-printing, 3D-winding, 3D-moulding) waarmee recyclebare en uit bio-grondstoffen bestaande composietmaterialen kunnen worden geproduceerd. De subsidie is aangevraagd door netwerkorganisatie stichting ISPT (“netwerkorganisatie”) als een “joint industry project” op grond van § 4.2.12. van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies. Bij de aanvraag is ook een projectplan ingediend dat bestaat uit meerdere werkpakketten. In werkpakket 1 is het ontwikkelen van een pasta op grond van een eerder aan de UvA ontwikkelde biopolymeerhars opgenomen. In werkpakketten 2 tot en met 4 is de ontwikkeling van de drie nieuwe verwerkingstechnologieën opgenomen waarbij de hars van de UvA telkens als grondstof gebruikt. Alle werkpakketten zijn aangevraagd als industrieel onderzoek. De minister heeft, ook na bezwaar van de netwerkorganisatie, de werkpakketten 2 tot en met 4 echter aangemerkt als experimentele ontwikkeling. Aangezien de maximale steunintensiteit voor industrieel onderzoek hoger (50%) ligt dan bij experimentele ontwikkeling (25%), komt het totaalbedrag van de subsidie voor het project aanzienlijk lager uit dan aangevraagd.

In geding is dus of de werkpakketten waarin de ontwikkeling van de drie nieuwe verwerkingstechnologieën is opgenomen (werkpakketten 2 tot en met 4) zien op industrieel onderzoek of experimentele ontwikkeling. Volgens de minister zien werkpakketten 2 tot en met 4 op verdere ontwikkeling, onderzoek, validatie en/of verbetering van de in werkpakket 1 ontwikkelde pasta. De minister geeft aan dat het daarom dus niet gaat om nieuw onderzoek met nieuwe kennis, vaardigheden of middelen, waardoor sprake is van experimentele ontwikkeling. De netwerkorganisatie brengt daar tegenin dat er bij het ontwikkelen van de verschillende stoffen geen gebruik kan worden gemaakt van bestaande technieken. Hierdoor moeten drie verschillende nieuwe apparaten en processen worden ontwikkeld.

Werkpakketten 2 tot en met 4 zijn daarom volgens de netwerkorganisatie geen nadere uitwerking van werkpakket 1 maar nader industrieel onderzoek. Daarnaast voert de netwerkorganisatie aan dat er alleen nog maar modellen in miniformaat zijn gemaakt, maar dat de technologie om op ware grootte te produceren nog niet bestaat.

Het CBb is, in lijn met eerdere rechtspraak, van oordeel dat het doorslaggevende verschil tussen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling is dat industrieel onderzoek is gericht op het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden, terwijl experimentele ontwikkeling is gericht op het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden.

Het CBb oordeelt vervolgens dat bij werkpakketten 2 tot en met 4 wél sprake is van werkzaamheden die zijn gericht op het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden. Daarom vallen werkpakketten 2 tot en met 4 onder industrieel onderzoek. Doorslaggevend zijn daarbij de volgende overwegingen:

• Omdat de door de UvA ontwikkelde biopolymeerhars ten opzichte van bestaande harsen andere eigenschappen heeft zijn fundamentele veranderingen van bestaande technologieën nodig. Een 3D-printer die op basis van plastics werkt moet fundamenteel worden aangepast om met biobased materialen te kunnen functioneren.
• Ook wordt de hars niet alleen als pasta ontwikkeld (werkpakket 1) en gebruikt (werkpakket 2), maar ook als draadjes/vezels (werkpakket 3), en in de vorm van matten (werkpakket 4).
• De werkzaamheden binnen werkpakketten 2 tot en met 4 gaan niet om verdere ontwikkeling van werkpakket 1, maar zijn vooral gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van de drie nieuwe technologieën.
• Tussen werkpakketten 1 en 2 is er sprake van een “iteratief proces”, wat betekent dat als een stap in werkpakket 2 niet werkt, mogelijk moet worden teruggegaan naar werkpakket 1.
• Een deskundige bevestigde dat van bestaande vaardigheden of kennis in werkpakketten 2 tot en met 4 geen sprake is. Daarnaast heeft de minister niet voldoende onderbouwd van welke bestaande kennis en vaardigheden wel gebruik zou kunnen worden gemaakt.
• Er is geen sprake van een industriële omgeving. De werkzaamheden vinden plaats in een laboratorium.

Het CBb voorziet vervolgens zelf in de zaak door de subsidie voor het project te stellen op het bedrag dat door de netwerkorganisatie was aangevraagd.

Ter afsluiting

Industrieel onderzoek of experimentele ontwikkeling? Het CBb bevestigt dat industrieel onderzoek is gericht op het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden, terwijl experimentele ontwikkeling is gericht op het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande kennis en vaardigheden. Of er vervolgens sprake is van nieuwe of bestaande kennis en vaardigheden is sterk afhankelijk van de precieze onderlinge relatie tussen de onderdelen van een onderzoeksproject. Juist daarom was het voor de lezer prettig geweest als het CBb enige relevante passages uit het projectplan had geciteerd.

Deze uitspraak toont in de eerste plaats het belang van een helder projectplan dat ten grondslag ligt aan de subsidie- steunaanvraag. Elk onderdeel van het project moet worden gelinkt aan specifieke juridische steun categorieën. Anderzijds is het ook aan de steunverlenende overheid om nauwkeurig na te gaan wat de aard van de innovatie is die wordt gesteund.