De Wnra: van rechtspositieregeling naar collectieve arbeidsovereenkomst
Naar verwachting treedt op 1 januari 2020 de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) in werking. De Wnra zorgt er kort samengevat voor dat een belangrijk deel van de huidige ambtenaren dezelfde rechtspositie krijgt als 'gewone' werknemers. Deze ambtenaren zullen niet langer werkzaam zijn op basis van een ambtelijke aanstelling, maar op basis van een arbeidsovereenkomst. Dit brengt een aantal belangrijke veranderingen met zich.
Eén van deze veranderingen is dat de (collectieve) arbeidsvoorwaarden van voormalige ambtenaren vanaf 1 januari 2020 in een collectieve arbeidsovereenkomst (cao) kunnen worden vastgelegd. In dit blogbericht bespreken wij enkele relevante aspecten van het sluiten van nieuwe cao's voor de groep ambtenaren die vanaf 1 januari 2020 op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam zullen zijn.
In het huidige ambtenarenrecht zijn de collectieve arbeidsvoorwaarden van ambtenaren veelal vastgelegd in lagere regelgeving (algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en verordeningen van decentrale overheden). Deze lagere regelgeving is gebaseerd op de Ambtenarenwet en wordt ook wel aangeduid als rechtspositieregelingen. Voorbeelden hiervan zijn het ARAR en de CAR-UWO. Rechtspositieregelingen worden eenzijdig vastgesteld door het relevante openbaar gezag. Een rechtspositieregeling bindt in beginsel alle ambtenaren van de desbetreffende overheid en ambtenaren kunnen aan meer dan één rechtspositieregeling gebonden zijn. Belangrijk is voorts dat een rechtspositieregeling momenteel nog niet in overeenstemming hoeft te zijn met het arbeidsrecht. Ambtenaren vallen tot de inwerkingtreding van de Wnra immers niet onder het arbeidsrecht.
Na inwerkingtreding van de Wnra dienen overheden zich te houden aan het dwingend recht voor arbeidsovereenkomsten uit Titel 10 Boek 7 BW. Dat betekent dat ofwel de huidige rechtspositieregelingen in overeenstemming moeten worden gebracht met dit dwingend recht, ofwel dat deze rechtspositieregelingen geheel moeten worden vervangen. In de Wnra is voor de tweede optie gekozen. Het voorgestelde artikel 17 lid 1 Ambtenarenwet 2017 bepaalt dat "voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding (…) vastgestelde algemeen verbindende voorschriften" komen te vervallen. De rechtspositieregelingen dienen, zo is de gedachte van de wetgever, te worden vervangen door cao's. Het voorgestelde artikel 17 lid 3 Ambtenarenwet 2017 voorziet in dat verband in overgangsrecht:
"Voor zover en voor zolang op het in het eerste lid bedoelde tijdstip geen collectieve arbeidsovereenkomst is gesloten waarbij een overheidswerkgever partij is, blijft een in het eerste lid bedoeld voorschrift verbindend voor een overheidswerkgever en zijn ambtenaren als ware het een collectieve arbeidsovereenkomst, voor zover niet in strijd met deze wet of dwingendrechtelijke bepalingen van burgerlijk recht."
De bedoeling van deze bepaling is duidelijk. Overheidswerkgevers dienen een cao af te sluiten met werknemersorganisaties, waarna deze cao de huidige rechtspositieregelingen vervangt. Lukt het niet om vóór inwerkingtreding van de Wnra een cao af te sluiten, dan blijven de rechtspositieregelingen gelden totdat alsnog een cao is afgesloten.
De onderhandelingsdynamiek met werknemersorganisaties over een cao kan anders zijn dan het huidige overleg over rechtspositieregelingen en het is de vraag of in alle gevallen voor 1 januari 2020 een nieuwe cao zal zijn afgesloten. Het is zelfs mogelijk dat de cao-partijen er jarenlang niet uitkomen, zodat de oude rechtspositieregelingen nog meerdere jaren blijven gelden. Dat zou ook voordelig kunnen zijn voor ambtenaren, indien bijvoorbeeld WW-suppletieregelingen daardoor (voorlopig) in stand blijven, bovenop de transitievergoeding voor werknemers. De bepalingen die in strijd zijn met het dwingend arbeidsrecht, gelden vanaf 1 januari 2020 echter in elk geval niet meer. Gedacht kan worden aan regels over vakantiegeld of de ketenregeling voor bepaalde tijd contracten. Dit kan veel onduidelijkheid opleveren. Dezelfde rechtspositieregeling kan op deze manier bepalingen bevatten die nog wel gelden, en bepalingen die niet meer gelden.
Daarnaast is de vraag wat er gebeurt indien niet alle onderwerpen uit een rechtspositieregeling worden geregeld in een nieuwe cao. Het voorgestelde artikel 17 lid 3 Ambtenarenwet 2017 bepaalt, zoals gezegd, dat rechtspositieregelingen blijven gelden "voor zover en voor zolang" geen cao is afgesloten. Het is niet geheel duidelijk wat wordt bedoeld met "voor zover" geen cao is gesloten. Wordt hiermee bedoeld dat alle in rechtspositieregelingen opgenomen onderwerpen, ook in de nieuw af te sluiten cao moeten worden geregeld? De woorden "voor zover" doen dit wel vermoeden. Dat zou tot gevolg kunnen hebben dat bepaalde onderwerpen uit de rechtspositieregeling blijven gelden naast de cao.
Een vervolgvraag is of de cao-partijen dit kunnen voorkomen met een bepaing inhoudende dat de nieuwe cao een standaardkarakter heeft. Een standaardkarakter betekent dat afwijkingen van de cao niet geldig zijn. De cao-partijen bij de nieuw af te sluiten cao voor gemeenten hebben in de concept cao opgenomen dat niet van de cao kan worden afgeweken. Dat wijst erop dat de cao een standaardkarakter heeft, maar het is de vraag of een dergelijke algemene bepaling afdoende is om doorwerking van bepaalde rechtspositieregelingen uit te sluiten. Kan een ambtenaar toch nog oude rechten uit de rechtspositieregeling claimen, indien de nieuwe cao daar niets over regelt? Het is wat ons betreft verstandig om in de cao op te nemen welke rechtspositieregelingen komen te vervallen. Dat voorkomt onduidelijkheid.
