De (beperkte) mogelijkheden voor strengere vergunningvoorschriften dan de algemene eisen in het Activiteitenbesluit en het toekomstige Besluit activiteiten leefomgeving

In dit blog beantwoorden wij deze vragen aan de hand van de wet- en regelgeving en de (recente) jurisprudentie.

Welke inrichtingen worden gereguleerd door zowel de omgevingsvergunningvoorschriften en het Activiteitenbesluit?

Het gaat om inrichtingen waarvoor een omgevingsvergunningplicht voor milieu geldt op grond van artikel 2.1 lid 1 onder e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ("Wabo"). Op grond van artikel 2.22 lid 2 jo. artikel 2.14 van de Wabo worden aan zo'n omgevingsvergunning voorschriften verbonden. In artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit wordt een omgevingsvergunningplichtige inrichting gekwalificeerd als een inrichting type C. Met uitzondering van hoofdstuk 4 is het Activiteitenbesluit grotendeels van toepassing op inrichtingen type C.

Wanneer zijn strengere omgevingsvergunningvoorschriften dan het Activiteitenbesluit toegestaan?

Hoofdregel: het Activiteitenbesluit moet een strenger omgevingsvergunningvoorschrift toestaan…

Artikel 2.22 lid 5, eerste volzin, van de Wabo geeft de hoofdregel over de verhouding tussen algemeen verbindende voorschriften (zoals het Activiteitenbesluit) en de omgevingsvergunningvoorschriften. Die hoofdregel houdt in dat een omgevingsvergunning alleen afwijkende voorschriften kan bevatten als het Activiteitenbesluit dat toestaat. Wij kunnen hier kort over zijn: het Activiteitenbesluit laat strengere omgevingsvergunningvoorschriften nergens toe. Op een paar plaatsen zijn wel versoepelingen bij omgevingsvergunning toegelaten. Hier gaan wij verder niet op in.

Het voorgaande wil overigens niet zeggen dat het Activiteitenbesluit in het geheel geen strengere voorschriften toelaat. Bij maatwerkvoorschrift kan het bevoegd gezag in bepaalde gevallen wel strengere voorschriften stellen. Het maatwerkvoorschrift wordt volledig gereguleerd door het Activiteitenbesluit. Artikel 2.22 lid 5 van de Wabo is daarom niet van toepassing. Materieel maakt dat voor de drijver van een inrichting weinig verschil. In de praktijk staan maatwerkvoorschriften en omgevingsvergunningvoorschriften doorgaans in één document opgenomen. 

…tenzij het gaat om een IPPC-inrichting en strengere omgevingsvergunningvoorschriften nodig zijn om te kunnen voldoen aan artikel 2.14 en 2.22 lid 2 en 3 van de Wabo

Op de hoofdregel dat het Activiteitenbesluit moet voorzien in een strengere afwijkingsmogelijkheid geldt een uitzondering. Volgens de tweede volzin van artikel 2.22 lid 5 van de Wabo kunnen wel strengere vergunningvoorschriften worden opgelegd voor inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort ("IPPC-inrichting"). Dat kan echter alleen voor zover met de regels uit het Activiteitenbesluit niet wordt voldaan aan de voorwaarden uit de artikelen 2.14 en 2.22 lid 2 en 3 van de Wabo. Dit zijn de beoordelingscriteria voor een aanvraag van een omgevingsvergunning milieu. Op grond van deze uitzondering kunnen omgevingsvergunningen voor IPPC-inrichtingen dus strengere eisen bevatten dan de eisen die voortvloeien uit het Activiteitenbesluit.

Hoe beoordeelt de bestuursrechter een afwijking van het Activiteitenbesluit in de omgevingsvergunningvoorschriften?

De jurisprudentie over strengere omgevingsvergunningvoorschriften dan het Activiteitenbesluit is schaars. Zoals hiervoor bleek, laat het Activiteitenbesluit zelf geen strengere omgevingsvergunningvoorschriften toe. De jurisprudentie ziet dus uitsluitend op de uitzondering van artikel 2.22 lid 5, tweede volzin, van de Wabo.

Wij voorzien dat er wel meer jurisprudentie zal volgen, nu provincies en gemeenten in het kader van het Schone Lucht Akkoord inzetten op onder meer het voorschrijven van lagere emissies dan de huidige standaardgrenswaarden in het Activiteitenbesluit (zie ook ons eerdere blogbericht).

Hieronder zetten wij de verschillende regels uit de jurisprudentie over artikel 2.22 lid 5 Wabo kort op een rij. Hoewel afkomstig van lagere rechters, bespreken wij regel 1 en 2 wat uitgebreider. De uitspraken van deze rechters zijn bijzonder omdat het, voor zover wij weten, de eerste uitspraken zijn waarin een bevoegd gezag ambtshalve strengere vergunningvoorschriften heeft opgelegd dan de normen die volgden uit het Activiteitenbesluit. In de overige gevallen gaat het uitspraken waarin derden betogen dat het bevoegd gezag ten onrechte geen strengere vergunningvoorschriften heeft opgelegd.

Regel 1: het in afwijking van de Activiteitenregeling opleggen van een continue meetverplichting kan gebaseerd worden op een BBT-afweging

• Rb. Noord-Nederland (vz.) 28 oktober 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:4614: Het bevoegd gezag stelt ter uitvoering van BBT-conclusie 4 voor grote stookinstallaties een continue meetverplichting voor een aantal stoffen. De Activiteitenregeling regelt voor deze stoffen een periodieke meetverplichting. Daarmee heeft de wetgever gekozen voor een zo min mogelijk belastende implementatie, want de BBT-conclusie geeft continue metingen als hoofdregel. De toelichting vermeldt dat als niet aan de randvoorwaarden uit de conclusie wordt voldaan, het bevoegd gezag alsnog een continue meetverplichting moet opleggen in de vergunningvoorschriften. De vergunninghouder had, ondanks herhaaldelijke verzoeken van het bevoegd gezag, niet onderbouwd dat aan de randvoorwaarden was voldaan. De voorzieningenrechter oordeelt dan ook dat het bevoegd gezag de continue meetverplichting kon opleggen. Een interessante toevoeging van de voorzieningenrechter is dat het bevoegd gezag, ook indien wel aan de randvoorwaarden zou zijn voldaan, beoordelingsruimte heeft in de wijze waarop het toepassing geeft aan de BBT-conclusie. Conform de systematiek van de wet is er inderdaad enige beoordelingsruimte, maar de invulling hiervan met een strengere norm dan de toepasselijke BBT lijkt ons moeilijk te motiveren, te meer gelet op de hiervoor aangehaalde overwegingen van de wetgever.

Regel 2: een afwijking van het Activiteitenbesluit kan niet worden gebaseerd op een vermeende onjuiste implementatie van BBT-conclusies door de wetgever

• Rb. Den Haag (vz.) 30 maart 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:3040, r.o. 7.7: Het bevoegd gezag stelde in de omgevingsvergunning emissievoorschriften die afweken van het Activiteitenbesluit omdat de wetgever een toepasselijke BBT-conclusie onjuist zou hebben omgezet in dit besluit. Deze motivering kon niet door de beugel volgens de voorzieningenrechter. Volgens de rechter werd niet afdoende onderbouwd dat de wetgever de BBT-conclusie onvolledig zou hebben omgezet. Verder heeft de wetgever afwijkingen van de desbetreffende normen uit het Activiteitenbesluit volgens de nota van toelichting bij dit besluit enkel voorbehouden voor uitzonderingen, bijvoorbeeld voor technisch afwijkende installaties. Het bevoegd gezag heeft niet gemotiveerd dat daar sprake van was, zo concludeert de voorzieningenrechter.

Regel 3: een verzoek om omgevingsvergunningsvoorschriften die verder gaan dan de normering in het Activiteitenbesluit moet worden onderbouwd door de verzoeker, bevestigd in (op chronologische volgorde):

• Rb. Limburg 2 maart 2015, ECLI:NL:RBLIM:2015:1650, r.o. 11.
• Rb. Midden-Nederland 5 december 2016, ECLI:NL:RBMNE:2016:6478, r.o. 17.2 & ABRvS 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2022, r.o. 8.2.
• ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:289, r.o. 13-13.7.
• ABRvS 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1024, r.o. 6.7 & 6.8.

Regel 4: vergunningvoorschriften in afwijking van het Activiteitenbesluit zijn mogelijk indien het gaat om stoffen die niet gescheiden kunnen worden van producten die niet door het Activiteitenbesluit worden gereguleerd, bevestigd in:

• ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1575, r.o. 4.1.

Blik vooruit: strengere omgevingsvergunningvoorschriften onder de Omgevingswet?

Onder de Omgevingswet ("Ow") zal de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit ("MBA-vergunning") grotendeels de rol overnemen van de huidige omgevingsvergunning voor milieu. Het Besluit activiteiten leefomgeving ("Bal") zal verder in belangrijke mate voorzien in de algemene regels die nu in het Activiteitenbesluit staan opgenomen.

De hiervoor beschreven systematiek zal op twee belangrijke punten wijzigen. In de eerste plaats zal het uitgangspunt onder de Ow zijn dat in principe (strengere) maatwerkvoorschriften kunnen worden gesteld, tenzij de betreffende algemene regel anders bepaalt. Dit volgt uit artikel 4.5 van de Ow en artikel 2.13 van het Bal. Dat is een omkering van de huidige systematiek, waarin in beginsel geen maatwerk mogelijk is.

In de tweede plaats zal voor MBA-vergunningplichtige activiteiten het stellen van maatwerkvoorschriften niet mogelijk zijn. In plaats daarvan worden afwijkingen van de algemene regels in de omgevingsvergunningvoorschriften opgenomen. Dit volgt uit artikel 2.13 lid 4 van het Bal. Dit betreft overigens een puur formeel vereiste: de voorwaarden voor het stellen van (strengere) omgevingsvergunningvoorschriften zijn identiek aan de hiervoor genoemde voorwaarden voor het stellen van (strengere) maatwerkvoorschriften.

Vanwege de gewijzigde systematiek komt de uitzondering die thans in artikel 2.22 lid 5, tweede volzin, van de Wabo staat, niet terug onder de Ow.

Wij wijzen er tot slot op dat voor veel IPPC-installaties het uitgangspunt zal zijn dat zoveel mogelijk in de omgevingsvergunning zal worden opgenomen. Het gaat dat om activiteiten met IPPC-installaties die kwalificeren als 'complexe bedrijven', genoemd in afdeling 3.3 van het Bal. Artikel 3.49 van het Bal sluit voor deze activiteiten de toepassing van de algemene regels in afdeling 3.4 tot en met 3.11 uit.  

Afsluiting

Afgaande op de schaarse jurisprudentie stellen bevoegde gezagen niet vaak strengere voorschriften dan het Activiteitenbesluit. Gelet op het in het Schone Lucht Akkoord neergelegde streven om ‘strenger’ te vergunnen (zie ook ons eerdere blogbericht), verwachten wij in de toekomst wel meer discussies over deze vraag.