Zorgplichtbepalingen en goede bedoelingen – van kwaad tot erger
Over zorgplichtbepalingen is al veel gezegd en geschreven. In positieve zin zetten ze aan tot maatschappelijk verantwoord gedrag. Ook kunnen ze als vangnet fungeren voor onvoorziene gevallen, waar de wetgever nog niet aan had gedacht. In negatieve zin blinken ze uit in vaagheid. Niemand kan in een zorgplichtbepaling lezen welke maatregelen hij in voorkomend geval zou moeten nemen. Dat wordt hem pas achteraf duidelijk gemaakt, in de fase waarin de beschuldiging op tafel ligt dat de zorgplicht niet is nageleefd.
Hiervan uitgaande, is het goed wanneer een zorgplicht zo vroeg mogelijk wordt geconcretiseerd. De normadressaat weet dan tijdig wat er van hem wordt verwacht.
Indien die concretisering plaatsvindt op het niveau van uitvoering – in het kader van toezicht en handhaving – is daar juridisch bezien ook alle ruimte voor. Een toezichthouder kan een ondernemer informeel uitleggen wat hij zou moeten doen. Ook kunnen formeel aanwijzingen worden gegeven of kan een last onder dwangsom worden uitgevaardigd. Maatwerk voor het individuele geval, als laatste waarschuwing. Liever dat, dan een “rauwelijks” repressief optreden op basis van een vermeende zorgplichtschending.
Indien een toezichthouder de zorgplicht wil concretiseren via generieke regelgeving wordt het echter een ander verhaal. Dat gaat een grens over. Het mag niet zo zijn dat toezichthouders in de vaagheid van zorgplichtbepalingen een legitimatie zien om zelfstandig nadere voorschriften uit te vaardigen, die strafrechtelijk zouden worden gehandhaafd. Een zorgplichtbepaling delegeert geen regelgevende bevoegdheden. Een toezichthouder is geen strafwetgever.
De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) denkt daar kennelijk anders over. Onder verwijzing naar een zorgplichtbepaling uit de Wet milieubeheer heeft zij vorig jaar beleidsregels uitgevaardigd inzake de kwaliteit van brandstoffen bestemd voor West-Afrika. Die kwaliteit zou aan hogere eisen moeten voldoen dan voorheen. Dat zou beter zijn voor mens en milieu in West-Afrika. De omstandigheid dat de wetgevers in de meeste West-Afrikaanse landen substantieel lagere kwaliteitseisen aan brandstoffen stellen dan in Europa – reden waarom ondernemingen daarop inspelen – wordt door de ILT minder relevant geacht. Enige zendingsdrang kan haar niet worden ontzegd. Volgens de ILT zal de naleving van haar beleidsregels zo nodig strafrechtelijk worden afgedwongen. De nieuwe buitenwettelijke normen zouden dan moeten worden “ingelezen” in de zorgplichtbepaling.
Aardig bedacht misschien, maar rechtens ontoelaatbaar. Binnen het kader van de Wet milieubeheer heeft de wetgever nooit eisen willen stellen aan de kwaliteit van brandstoffen die worden geëxporteerd naar buiten Europa. Een bewuste keuze: de zorg voor de kwaliteit van brandstoffen in landen buiten de EU werd overgelaten aan die landen zelf. De ILT heeft nu een zorgplichtbepaling aangegrepen om de wettelijke grenzen alsnog te verleggen. Een toezichthouder heeft gedragingen strafbaar verklaard die door de Nederlandse, Europese en West-Afrikaanse wetgever altijd zijn toegestaan. De uitvoerende macht als wetgevende macht. Het gevaar van zorgplichtbepalingen kan niet duidelijker worden geïllustreerd.
