WODC rapport: schorsing bestuurlijke boetes tijdens bezwaar en beroep
De hoofdregel in het bestuursrecht is dat rechtsmiddelen van bezwaar en beroep geen schorsende werking hebben (artikel 6:16 Awb). Dit houdt voor bestuurlijke boetes in dat – tenzij de betreffende (wettelijke) regeling anders bepaalt – vrijwel direct een betalingsverplichting ontstaat ondanks dat de boete wellicht nog zal worden betwist in de procedures van bezwaar en beroep. Dit is een opmerkelijk verschil met de strafrechtelijke geldboete en de strafbeschikking die pas kunnen worden ‘opgeëist’ nadat de rechter daarover een uitspraak heeft gedaan.
Naar aanleiding van het ongevraagde advies van de Raad van State over de verhouding tussen sanctiestelsels heeft Ministerie van Justitie en Veiligheid de opdracht gegeven een onderzoek te doen naar de vraag welke praktijk autoriteiten die een bestuurlijke boete mogen opleggen hanteren bij het schorsende werking van de rechtsmiddelen, of er reden is om ook voor bestuursrechtelijke boetes te regelen dat deze pas kunnen worden ingevorderd nadat de fases van bezwaar en beroep zijn doorlopen en wat de voor- en nadelen daarvan zouden zijn.
Het onderzoek is uitgevoerd door de Rijksuniversiteit Groningen, waarbij het onderzoeksteam bestond uit Herman Bröring, Albertjan Tollenaar, Maaike Feenstra en Annalies Outhuijse.
De onderzoekers komen met de volgende voornaamste deelconclusies:
- De argumenten voor het als hoofdregel ontbreken van schorsende werking van bezwaar of beroep tegen een boetebesluit zijn kort samengevat: respectering van het gezag van de bestuurlijke beslissing (als bedoeld door de wetgever); de behoefte aan bestuurlijke slagvaardigheid, effectieve en geloofwaardige handhaving en een lik-op-stukbeleid; het voorkomen van aanzuigende werking van bezwaar en beroep; de mogelijkheid van bestuursorganen tot het voeren van begunstigend beleid, al dan niet in combinatie met het treffen van een betalingsregeling; de mogelijkheid voor de overtreder om een voorlopige voorziening te vragen.
- In diverse wetten is een uitzondering gemaakt op de hoofdregel uit de Awb. De aangevoerde argumenten voor het maken van een uitzondering op de hoofdregel van geen schorsende werking zijn kort samengevat de boetehoogte en het ingrijpende karakter van de sanctie.
- De mogelijkheid van aanvragen van een voorlopige voorziening biedt geen reëel alternatief. In geval van bestuurlijke boetes is het een hoge uitzondering dat in verband met onomkeerbare gevolgen de verplichting tot betaling van de boete wordt geschorst.
- De wijze waarop bestuursorganen in de praktijk met hun invorderingsbevoegdheid omgaan, is gevarieerd. De overgrote meerderheid van de onderzochte autoriteiten heeft geen moeite met schorsing in de bezwaarfase en past dit in praktijk ook wel toe. Voor 2 van de 10 onderzochte casus geldt dit vanwege het gewenste lik-op-stuk te geven niet. De schorsingspraktijk berust soms op formeel beleid, soms op informeel beleid. Daarmee kan er voor betrokkenen een verschil zijn in bekendheid van de schorsingsmogelijkheid.
- Bestuursorganen werken op ruime schaal met betalingsregelingen; ook waar lik-op-stukbeleid wordt toegepast. Ook wat betreft de mogelijkheid van het treffen van een betalingsregeling gaat het soms om formeel beleid, soms om informeel beleid, zodat ook in dit verband sprake kan zijn van een verschil in bekendheid met een mogelijkheid om (gedeeltelijk) uitstel van betaling te krijgen
De hoofdconclusies zijn:
- In theorie zijn er vier opties voor de schorsende werking van rechtsmiddelen: 1) in het geheel geen schorsende werking; 2) schorsende werking zolang het boetebesluit niet onherroepelijk is; 3) alleen schorsende werking hangende bezwaar en beroep in eerste aanleg; 4) alleen schorsende werking hangende bezwaar.
- De onderzoekers pleiten voor de vierde optie op basis van onderzoeksbevindingen: schorsing gedurende de bezwaarfase. De redenen zijn onder meer de volgende: (1) deze optie is al in belangrijke mate bestaande praktijk; (2) deze optie doet recht aan de opvatting dat overtreders ten minste eenmaal de gelegenheid dienen te krijgen te worden gehoord alvorens het boetebesluit ten uitvoer wordt gelegd (dus niet alleen – vgl. artikel 5:53 Awb – in geval van boetes hoger dan € 340); (3) overtreders kunnen niet eerder dan in de bezwaarfase naar de rechter stappen (voorlopige voorzieningenprocedure) en (4) de betaling van de boete en onmogelijkheden tot de betaling worden in praktijk pas in de bezwaarprocedure naar voren wordt gebracht.
De onderzoekers concluderen kortom dat een nieuwe hoofdregel in het bestuursrecht moet worden geïntroduceerd, in ieder geval voor bestuurlijke boeten maar wellicht ook wel breder: schorsende werking in de bezwaarfase. In praktijk betekent dit schorsing totdat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is verstreken of, wanneer bezwaar is gemaakt, totdat de beschikking op bezwaar op de voorgeschreven wijze aan de overtreder is bekendgemaakt dan wel het bezwaarschrift is ingetrokken.
Het rapport is op 18 maart 2020 door Minister Sander Dekker aan de Tweede Kamer toegestuurd. Hij sprak daarbij de verwachting uit om voor de zomer een beleidsreactie op het onderzoek toe te sturen waarin hij zal ingaan op de vraag of, op termijn, schorsende werking van rechtsmiddelen in het bestuursrecht zou moeten worden ingevoerd.
Zie voor het volledige rapport:
